Глава 14 методи державного управління

14.1, Поняття та ознаки методів державного управління

Методи державною управління — це способи та прийоми безпо­середнього і цілеспрямованого впливу органів державного управлін­ня (посадових осіб) на підпорядковані їм об'єкти управління. Методи державного управління нерозривно пов'язані з формами державного управління. Метод управління обов'язково знаходить свос виражен­ня у формі державного управління. Інакше кажучи, якби не було форм державного управління, то методи державного управління втратили б свою суть, оскільки їх неможливо було б реалізувати на практиці. Наприклад, неможливо застосувати адміністративну відповідальність (метод примусу), якщо законодавчо така відповідальність не була б визначена (форма управління).

Важливо зазначити, що в юридичній літературі замість терміну «метод державного управління» інколи використовуються Інші тер­міни: метод здійснення управлінських дій; метод управлінської діяль­ності; адмінІстративно-правовий методи. При такому розмаїтті, сут­ність залишається тією ж.

За допомогою методів державного управління безпосередньо здійс­нюються функції державного управління, вирішуються його завдан­ня, забезпечується правопорядок, реалізація прав і свобод людини і громадянина, законні інтереси юридичних осіб.

Незважаючи на те, що методи державного управління є досить різноманітними, в юридичній літературі виділяють такі ознаки:

• здійснення методів управління обумовлене формуванням виконав­ чої гілки державної влади і відповідних органів виконавчої влади;

• мета використання методів управління і його практичне призна­ чення полягають у забезпеченні самого державного управління;

• методи державного управління використовуються у процесі публіч­ ної управлінської діяльності;

• методи державного управління виступають засобами здійснення суб'єктами державного управління їхньої компетенції і повнова­ жень;

• зміст управлінського впливу у кожному конкретному випадку за­ лежить від специфіки об'єкту управління, стосовно якого застосо­ вується метод управління;

• методи державного управління забезпечують певний порядок у системі управління, тобто вони мають організаційний харак­ тер;

• методам управління характерний динамізм, тобто вони сприяють реальному руху у системі державного управління, виконанню пев­ них функцій і повноважень;

• порядок застосування методів управління визначається законодав­ ством;

• методи управління мають специфічний характер управлінського впливу на об'єкти управління, тобто вони можуть здійснювати пря­ мий (застосування заходів адміністративного стягнення) або не­ прямий вплив (правообмеження для державних службовців, засо­ би заохочення та ін.).

Сутність методу управління проявляється як у волевиявленні суб'-екту управління щодо інших учасників адміністративних правовід­носин, так і у характері волевиявлення.

Вибір того чи іншого методу державного управління залежить від багатьох чинників: копметенції і повноважень органу державного управління чи посадової особи^ специфіки об'єкту управління, постав­лених цілей і функцій державного управління та ін.

14.2. Види методів державного управління

Як уже зазначалося вище, методи державного управління досить різноманітні, що зумовлює необхідність їхньої класифікації на види у залежності від того чи іншого критерію класифікації. Так, Г. Атаман-чук виділяє такі види методів: морально-ідеологічні, соціально-полі­тичні; економічні, адміністративні. На думку КХ Н. Козлова, основ­ними видами методів державного управління є леї групи: позаеконо­мічного (прямого) і економічного (напрямого) впливу. А, Лунев ви­окремлює морально-політичні, економічні, організаційні, адмініст­ративно-директивні методи державного управління.

Окрім вищеназваних в адміністративній науці прийнято виділяти і такі види методів державного управління, як: переконання, заохочення,

189

примус; нагляд, регулювання, керівництво, субординація, координа­ція, реординація та ін.

Переконання — не один із основних адміністративно-правових ме­тодів, який проявляється в різних роз'яснювальних, виховних, органі­заційних заходах для формування волі підвладного. Способами тако­го методу є навчання, пропаганда, роз'яснення, обмін досвідом та ін.

Примус як метод державного управління розглядається у главі 16 цього підручника.

Заохочення — це такий спосіб впливу, який через інтереси, свідо­мість направляє волю людей на здійснення корисних, з точки зору суб'єкту управління, справ.

Метод заохочення характеризується такими ознаками, як:

• фактичною підставою для нього є заслуга, діяння, яке позитивно оцінюється суб'єктами влади;

• він пов'язаний з оцінкою уже іаійснених дій;

• він персоніфікований, застосовується по відношенню до окремих індивідуальних або колективних суб'єктів;

• він проявляється у моральному схваленні, наділенні правами, пільгами, матеріальними цінностями та іншими благами. Одним із проявів методу заохочення є державні нагороди України.

Вони наділені вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захист Вітчизни, охорону конституційних прав і свобод людини, державне будівництво та громадську діяльність, за інші заслуги перед Україною. Згідно Із статтею 3 Закону «Про державні нагороди (від 16.03.2000 р,) державними нагородами є: звання Герой України, орден, медаль, від­знака «Іменна вогнепальна зброя», почесне звання, Державна премія України, Президентська відзнака.

Нагородження державними нагородами провадиться указом Пре­зидента України. Звання Ґерой України — є вищим ступенем відзна­ки в Україні. Воно присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку із врученням ордену «Золота Зірка», або за визначне трудове досягнення із врученням ордену Держави.

В Україні встановлюються такі ордени:

орден князя Ярослава Мудрого І, П, III, IV ступенів — для нагород­ження громадян за видатні заслуги перед Україною в галузі держав­ного будівництва, зміцнення міжнародного авторитету України, роз­витку економіки, науки, освіти, культури, мистецтва, охорони здоров'я, за визначні благодійницьку, гуманістичну та громадську діяльність;

орден «За заслуги» 1, II, III ступенів — для відзначення видатних заслуг громадян в економічній, науковій, соціально-культурній, війсь­ковій, державні^ громадській та інших сферах суспільної діяльності;

орден Богдана Хмельницького ї, II, III ступенів — для нагороджен­ня громадян України за особливі заслуги у захисті державного суве­ренітету, територіальної цілісності, у зміцненні обороноздатності та безпеки України;

орден «За мужність» І, II, ПІ ступенів — для відзначення військово­службовців, працівників правоохоронних органів та інших осіб за осо­бисті мужність і героїзм, виявлені при рятуванні людей, матеріальних цінностей під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у бо­ротьбі зі злочинністю, а також в інших, випадках при виконанні війсь­кового, службового, громадянського обов'язку в умовах, пов'язаних з ризиком для життя;

орден княгині Ольги І, II, III ступенів — для відзначення жінок за визначні заслуги в державній, виробничій, громадській, науковій, освітянській, культурній, благодійницькій та інших сферах суспіль­ної діяльності, вихованні дітей у сім'ї.

До державних нагород відносяться і медалі, а саме:

«За військову службу Україні» —для нагородження військовослуж­бовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утво­рених відповідно до законів України, інших осіб за мужність і відва­гу, самовіддані дії, виявлені при захисті державних інтересів України;

«За бездоганну службу»!, II, III ступенів—для нагородження осіб офіцерського складу і прапорщиків Збройних Сил України, рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ МВС України, СБУ, Прикордонних військ України, військ Цивільної оборони, які досягли високих показників у бойовій і професійній підготовці, с взір­цем вірності присязі та виконання військового (службового) обов'яз­ку, успішно керують підлеглими, зразково виконують інші військові обов'язки;

«Захиснику Вітчизни» — для нагородження ветеранів війни, осіб, на яких поширюється Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», осіб, які брали участь у визволенні України від фашистських загарбників, та інших громадян України за виявлені у захисті державних інтересів особисті мужність і відвагу, зміцнення обороноздатності та безпеки України.

Відзнака «Іменна вогнепальна зброя» встановлюється для на­городження офіцерського складу Збройних Сил України, Прикор-

190

191

донних військ України, інших військових формувань, утворених від­повідно до законів України, СБУ, органів МВС України та держав­них службовців, які мають офіцерські звання, за визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності її держа­вного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміц­ненні національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конс­титуційних прав і свобод громадян, за бездоганну багаторічну служ­бу, зразкове виконання військового обов"язку, виявлені при цьому честь і доблесть.

Перелік почесних звань України передбачений статтею 10 Закону «Про державні нагороди України». Почесні звання присвоюються особам, які працюють у відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність, якщо інше не встанов­лено положенням про почесне звання України.

Методи управління бувають прямого і непрямого впливу. Методи прямого впливу характеризується наступними ознаками: прямий вплив на волю; директивність, наказовий характер; однозначність команди, яка, як правило, не дає виконавцям можливості вибору ва­ріанту поведінки; наявність великого адміністративного апарату, контролюючого виконання команди і наділеного повноваженнями застосовувати примусові заходи за невиконання. Інакше кажучи, цей метод проявляється в односторонньому владному впливові на об'єк­ти управління, який є обов'язким для останнього. У разі невиконання розпорядження, рішення, наказу об'єкт управління притягується до адміністративної або дисциплінарної відповідальності. При застосу­ванні даного методу об'єкт управління позбавлений права вибору варіанта поведінки, здійснення своєї діяльності за розсудом. Метод прямого впливу характеризується наявністю такого забезпечуваль­ного заходу, як контроль, який показує дійсний стан справ і його відповідність вимогам суб'єкту управління. Інколи метод прямого впливу в юридичній науці називають неекономічним методом, оскіль­ки при його застосуванні відсутній вплив на матеріальні інтереси об'­єкту управління. Іншими словами, даний метод передбачає обов'язок підпорядковуватися волі суб'єкту управління, не розраховуючи на одержання матеріальної вигоди чи матеріального заохочення. Метод прямого впливу застосовується у різних сферах суспільного життя. Так, в економічній сфері даний метод проявляється у ліцезуванні, кво­туванні, сертифікації та ін.

Методи прямого впливу можна класифікувати на види у залежності від: а) форми вираження: правові й організаційні; б) адміністратив­но-правових ознак: нормативніта індивідуальні; в) за ступенем управ­лінського впливу на об'єкти управління: Імперативний, дозвільний, заохочувально-рекомендуючий.

Метод непрямого впливу забезпечує задоволення економічних або матеріальних інтересів суб^тєктів управління при їх відповідній пове­дінці. На відміну від методу прямого впливу, при здійсненні цього методу владний вплив на волю і свідомість об'єкту управління не здійс­нюється. Метод непрямого впливу використовується як забезпечення функціонування державного органу (заохочення державних служ­бовців, встановлення певних пільг та переваг тощо) та в економічних відносинах (наприклад, підтримка певних галузей економіки, надан­ня податкових пільг та ін.).

Оскільки, при застосуванні даного методу здійснюється вплив на економічні інтереси об'єкту управління* даний метод інколи назвають економічним методом. Для даного методу характерно: вплив на волю здійснюється через створення ситуації, яка зацікавлює в необхідній поведінці через інтереси, запити виконавця; у виконавця є право вибо­ру відповідного варіанту поведінки; нормами права передбачається діючий механізм стимулювання (одержання прибутку, пільги та іеі.).

Метод непрямого впливу так само, як і метод прямого впливу застосовується тільки на підставі нормативних положень. Необхід­ними елементами даного методу вчені виокремлюють: державну ін­формацію і прогнози; державні програми, конктракти з замовлення; регулювання динаміки цін, прибутків, зайнятості, професійної підго­товки; податкову політику¹.

Попри всі суттєві відмінності методів прямого і непрямого впли­ву, вони, водночас, мають і певні спільні риси: а) їхній управлінський їміст; б) суб'єкти застосування; в) об'єкти управлінського впливу; г) необхідність досягнення мети і завдань управління: д) форма здійс­нення управлінського впливу (видання адміністративного акту, або правового акту управління}.

Ноздрачев А. Ф Содержание ииститута адмипистритивіго-гтразоного рования зкокомичсскітх отношений // ГиП. — 1999. — № 10. — С. 15.

193