Глава 2 адміністративно-правові норми

2.1. Поняття, види та структура адміністративно-правової норми

Розбудова правової демократичної України зумовлює зростання ролі права, оскільки воно створює для цього необхідні умови: упо­рядкованість, визначеність, організованість, динамічність суспільних відносин. Це безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому практично втілюється єдність діяльності і струк­тури апарату управління. Тому повною мірою необхідно використа­ти можливості правових засобів, і насамперед, нормативного масиву не тільки для надійного функціонування системи управління, але й для цілеспрямованого зростання його ефективності. Аналіз законо­давчої діяльності Верховної Ради дає можливість зробити висновок про те, що найбільшу увагу законодавець приділяє реформуванню адміністративного права, оскільки воно відіграє важливу роль у ство­ренні суверенної, демократичної, соціальної, правової Української держави.

У системі будь-якої держави адміністративно-правові норми по­сідають особливе місце. Це обумовлюється колом тих суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відпо­відності до об'єктивних потреб, тобто предметом регулювання адмі­ністративно-правових норм. Цим предметом є суспільні відносини у сфері державного управління.

Державне управління як одна з форм діяльності держави — це від­носно самостійна організаційно-владна, розпорядча діяльність орга­нів виконавчої влади та її уповноважених в особі адміністрації дер­жавних підприємств та установ, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної організації завдань та функцій держави.

Об'єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання і мо­жуть бути врегульовані правовою нормою.

Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері дер­жавного управління, регламентується іншими правовими засобами — індивідуальними актами (правозастосувальними актами), адмі-

34

ністративними угодами, актами реалізації прав та обов'язків, деякі відносини — діловими звичаями, адміністративними прецедентами.

Зрозуміло, кожен елемент цієї системи регулювання управлінських відносин виконує свої завдання та функції. Не применшуючи значення інших елементів, слід зауважити, що провідне місце у ній посідає пра­вова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління шляхом надання їм суб'єктив­них прав і встановлення відповідних юридичних обов'язків. Вона має забезпечити організованість, стабільність, визначеність відносин у важ­ливій сфері суспільного життя — у сфері державного управління, у тій сфері, яка побудована на засадах принципу «влада-підпорядкування».

У державно-управлінських відносинах одним із суб'єктів завжди має бути носій державно-владних повноважень. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів відносин надає цим відносинам особливого змісту.

За допомогою адміністративно-правової норми створюється та­кий режим управління, який виключає будь-яку можливість свавілля у діях суб'єкта — носія владних повноважень. Він має діяти тільки у межах праводієспроможності, встановленої правової норми.

Встановлене адміністративно-правовою нормою правило пове­дінки не може бути змінене за згодою сторін. Воно обов'язкове для виконання як суб'єктом управління, так і керованим ним об'єктом. Тому при всій значимості інших засобів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є і надалі буде основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управ­ління. Однак, цим значимість адміністративно-правової норми не об­межується. Вона виступає не тільки як регулятор відносин, що вини­кають у сфері державного управління, але і як регулятор суспільних відносин тією чи іншою мірою пов'язанил з правлінням в інших сферах суспільного життя. В літературі справедливо відмічається, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком із сфери адміністративно-правового контролю¹. Тому норми адміністративного права досить часто є складовою частиною ін. галузей права, особливо це стосується так званих «комплексних галузей права» — підприємниць­кого, екологічного, морського та інших. Так, наприклад, кодекс торго­вельного мореплавства України є основним джерелом морського права, однак стаття 86 цього Кодексу регламентує організацію державного

' Брзбан Г. Французское административное право. — М., Прогресе. — С. 21.

35

нагляду за мореплавством в порту, вона встановлює адміністративні повноваження капітана порту тощо. Таким чином держава спромож-нюється ширше впливати на як найбільше коло суспільних відносин, щоб довести їх до певних стандартів.

Як і норма кожної галузі права, адміністративно-правова норма виконує у суспільному житті відповідні функції. Функція норми адмі­ністративного права — це напрям, в якому відображена соціальна роль та основне її призначення у певний період суспільного життя. Серед ос­новних слід виділити ту, що притаманна нормі адміністративного пра­ва незалежно від державного устрою і політичного режиму, що панує у державі. Дана функція, яка завжди притаманна цій нормі — функція організації та регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо перетворити фактичні відносини у сфері управління на адміністративно-правові. Однак, до кола основних треба віднести і ті функції, які обумовлюються станом політичного, економічного, со­ціального режиму в державі. Створення в Україні демократичної, пра­вової, соціально-орієнтованої держави обумовлює появу ще двох ос­новних функцій адміністративно-правової норми. По-перше, це функ­ція забезпечення реалізації громадянами, громадськими організаціями тощо своїх конституційних прав. Так, наприклад, ст. 40 Конституції України закріплює право громадян направляти індивідуальні чи ко­лективні письмові звернення або особисто звертатися до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб цих органів. Питання ж практичної реалізації цього права врегульовані Законом України «Про звернення громадян». Він встановлює механізм реалізації громадянами свого конституційного права.

По-друге, це функція захисту прав громадян і громадських об'єднань у сфері державного управління.

Інтеграція України у світове співтовариство, початок ринкових ре­форм — все це обумовило не тільки оновлення адміністративно-право­вих норм, а й створення зовсім нових, що відповідають світовим стан­дартам і вимогам. Ці стандарти, як і вся чинна міжнародна (світова) правнича система, будуються на принципах захисту прав людини.

Стаття 3 Конституції встановлює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їхні гарантії визнача­ють зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Принцип відповідальності

36

держави за свою діяльність перед людиною, закріплений цією статтею, конкретизується в інших нормах Конституції. Тобто держава мусить бути гарантом не лише належної реалізації передбачених Конституцією і законами прав і свобод людини та громадянина, а й неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання у життя і діяльність особи та примусового впливу на неї, тобто гарантом від свавілля, без­законня, зловживання та вольових рішень органів державної влади і міс­цевого самоврядування, їх посадових осіб. Тому в адміністративному законодавстві України все частіше починають з'являтися норми, спря­мовані насамперед на захист інтересів та прав громадян, їх об'єднань, інших об'єктів управління. Найбільш яскравим прикладом можуть бути норми, які різко звузили повноваження органів ДАІ стосовно водіїв. Але цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єди­ного правового простору цивілізованих країн. Такі наміри покладають на Україну нові і досить складні обов'язки щодо узгодження національ­ного адміністративного права з чинними міжнародними нормами.

Зрозуміло, мова йде не тільки про норми, за допомогою яких вста­новлюються й здійснюються у сфері державного управління права людини, але й про норми, що встановлюють аналогічні права й інших учасників управлінських відносин — громадських і господарських утворень тощо.

Але поряд із основними функціями, норма адміністративного права виконує й інші (додаткові) функції. Серед них:

• функція забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади й інших органів державного управління;

• виховна функція;

• функція взаємодії з нормами інших галузей права.

Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо ці функції не виконують. їх соціальне призначення в іншому:

♦ сприяти здійсненню вказаних функцій. Таке сприяння здійснюєть­ ся або шляхом визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або шляхом презумпірування. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініції, друга ⁽— як норми-презумпції. Довгий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм-

дефініцій, що не сприяло правильному й однаковому застосуванню законів, однаковому їх тлумаченню. Нині становище дещо змінюєть­ся, і законодавець дедалі частіше звертається по допомогу до норм-дефініцій для роз'яснення свого ставлення до того чи іншого поняття, яке використовується в правовому акті.

37

Норми презумпції, які є наявними в міжнародному законодавстві, з'явилися у нас через документи міжнародного значення (міжнародні договори, конвенції, угоди). Вони презумпують певні права і свободи громадян, а також покладають відповідні обов'язки на виконавчі орга­ни. Але, на жаль, ці норми, як правило, не мають механізму своєї реа­лізації, в першу чергу відсутні санкції, які забезпечили б обов'язковість їхнього виконання.

З урахуванням цих обставин можна підкреслити, що адміністра­тивно-правова норма — це встановлене, санкціоноване або ратифі­коване правило поведінки у сфері державного управління з метою організації та регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків.

Зрозуміло, норми адміністративного права досить різноманітні, тому в адміністративно-правовій теорії так багато уваги приділяєть­ся їх класифікації.

Класифікація адміністративно-правових норм дає можливість більш глибоко пізнати їх юридичні властивості, а також їх ефективність у перетворенні дійсності, що має велике практичне значення у процесі їх виконання і застосування. Класифікація норм адміністративного права може бути здійснена у залежності від різних критеріїв. По-пер­ше, це, залежно від характеру правил поведінки, поділ норм на норми зобов'язуючі, забороняючи та уповноважуючи (дозвільні). Така кла­сифікація має не тільки теоретичне, але й практичне значення. Від того, яка група норм домінує у регулюванні управлінських відносин, зале­жить і характер режиму у сфері державного управління.

Інфраструктура правового регулювання управлінських відносин складається з різноманітних за своїм характером норм, оскільки здійсни­ти надійну організацію цих відносин за допомогою якихось одних тільки забороняючих або лише уповноважуючих норм неможливо.

У період адміністративно-командної системи СРСР домінували зобов'язуючі та забороняючи норми. Розвиток демократії в Україні, визнання людини не об'єктом управління, а навпаки, визнання необ­хідності спрямування державного управління на забезпечення потреб людини обумовлює зростання у системі норм адміністративного пра­ва України дозвільних норм.

Практичне значення має також поділ норм адміністративного пра­ва за джерелом їх походження. На жаль, чинне адміністративне зако­нодавство України містить норми різноманітного походження (норми,

38

що діють з часів СРСР; норми, що діють до початку риночних перетво­рень в Україні; міжнародні договори, конвенції, угоди тощо). Така еклектика важливої галузі права не сприяє її внутрішній єдності. Адмі­ністративне право, як і інші галузі права кожної держави, повинне мати внутрішню єдність, базуватися на єдиних загальних засадах. Тому ство­рення адміністративної галузі українського права потребує заміни норм, які надійшли із законодавства інших країн з іншим соціальним ладом, іншою політичною організацією, нормами, які б відповідали сучасно­му періоду розбудови Української держави.

У залежності від території дії норми адміністративного права слід поділяти на міжнародні та національні. Цей поділ був запро­понований ще наприкінці XIX століття, але тільки зараз в умовах глобалізації політичних та економічних процесів, формування системи міжнародного управління ця думка здобула підтримки, бо однією із загальних закономірностей, характеризуючих міжнародне управління, є тенденція підвищення ролі норм, що приймаються міжнародними організаціями для управління суспільними проце­сами, які повинні з'єднувати країни. Як відомо, ці норми у разі їх ратифікації відповідним органом становляться нормами національ­ного адміністративного права, але поширюється коло норм, які є обов'язковими при регулюванні управлінських відносин, навіть і тоді, коли вони не пройшли цієї процедури. Так, наприклад, чин­ний з 1 липня 1999 р. Міжнародний кодекс управління безпекою мореплавства є обов'язковим для виконання судовласниками, су-доводіями та іншими особами навіть тих країн, які не ратифікува­ли цей документ.

У відповідності до змісту норми адміністративного права поділя­ються на матеріальні та процесуальні. Перші закріплюють права та обов'язки суб'єктів адміністративного права, другі встановлюють по­рядок застосування матеріальних норм відповідними органами ви­конавчої влади. Так, наприклад, ст. 222 Кодексу про адміністративні правопорушення встановлює компетенцію органів міліції щодо розг­ляду справ про адміністративні правопорушення, але порядок реалі­зації цієї компетенції встановлюється нормами процесуального пра­ва, які містяться в інших статтях цього кодексу.

У залежності від мети норми підрозділяються на регулятивні та правоохоронні, або адміністративно-деліктні. Перші у своїй сукуп­ності створюють розділ управлінського права, другі — адміністратив­но-деліктні — створюють розділ адміністративно-деліктного права.

39

У залежності від сфери дії норми слід підрозділяти на норми загаль­нообов'язкові та внутрішньоапаратні. Загальнообов'язкові — це, на­приклад, норми, що встановлюють адміністративну відповідальність за скоєні проступки, внутрішньоапаратні — це ті, що регламентують відносини, що виникають між співробітниками органу держави. Однак і останні також можуть групуватися на норми загальноапаратні та відомчі. Так, наприклад, до першої групи відносяться норми, що містяться у постанові КМУ від 4 березня 1995 р. «Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань», до другої — норми «Положення про порядок проведення службових розслідувань у мит­них органах» (затверджено наказом Держмитслужби від 27 липня 1999 р., зареєстровано МЮ України 12 серпня 1999 р.). Практичну значимість також має поділ норм у залежності від рівня узагальнено­сті. У цьому випадку слід відрізняти норми загальні та спеціальні но­рми. Останні є виключенням із загального правила, але відповідно до законодавства при регулюванні деяких видів суспільних відносин діють спеціальні, а не загальні. Так, наприклад, тривалий час (з 1991 до 2001) одночасно діяла ст. 208 Кодексу про адміністративні правопо­рушення, яка встановлювала адміністративну відповідальність за по­рушення митних правил та статті Митного кодексу України, які вста­новлювали відповідальність за ці проступки, але передбачали інші санкції. У даному випадку застосовувалися спеціальні норми, тобто ті, що містяться у Митному кодексі. У залежності від терміну дії. Норми адміністративного права можуть бути постійними та тимчасовими. Постійні норми — це такі, які діють до їхнього скасування. Це, напри­клад, норми кодексу про адміністративні правопорушення, а тимчасо­ві — це норми, дія яких обмежена визначеним часом. Так, обов'язкові рішення уповноважених органів місцевого самоврядування, які вста­новлюють адміністративну відповідальність за порушення цих рішень, діють протягом строку повноваження цих органів самоврядування.

Адміністративно-правова норма, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура — це внутрішня побудова норми, яка об'єктивно зумовлена потребами правового регулювання. Загально визнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспози­цію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова нор­ма (за винятком вже згаданих норм-дефініцій і норм-презумпцій), але на відміну від норм інших галузей права, зміст елементів яких не впли­ває на повноваження правозастосовчих органів, зміст та його вира­ження законодавцем того чи іншого елементу норми адміністратив-

40

ного права значно впливає не тільки на повноваження органу, який повинен застосувати цю норму, а й на обов'язки осіб, які знаходяться у сфері впливу цього органу. Такого роду зв'язків між правозасто-сувальним органом та особою, яка знаходиться у сфері компетенції цього органу, що передбачається адміністративно-правовою нормою (тієї чи іншої структурної частини) в правовій системі України (а також в інших країнах) немає.

Гіпотеза — це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини у сфері управління, з настан­ням яких норма (її диспозиція) здійснюється. Диспозиція — основна частина норми, в якій визначаються права або обов'язки учасників державно-управлінських відносин. Санкція — це така частина норми, якою визначаються заходи адміністративно-правового примусу в разі невиконання обов'язків (а в деяких випадках і прав) учасниками дер­жавно-управлінських стосунків.

Органи державного управління (їхні посадові особи) повинні мати оперативну самостійність, тобто у межах закону і з урахуванням си­туації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефек­тивних форм впливу на учасників управлінських стосунків. Таку мож­ливість надає їм невизначена гіпотеза.

Деякі норми мають абсолютно визначену гіпотезу. Особливо це стосується норм, які регулюють процес проходження державної служ­би — чітко визначений вік для закінчення строку служби у зв'язку з виходом на пенсію, норм, які забороняють суспільну діяльність членів родини у державному органі тощо. Але більшість норм має відносно визначену гіпотезу. Диспозиція — це основна частина нор­ми, в якій зазначаються права або обов'язки суб'єкту адміністра­тивного права.

У залежності від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути простими або складними. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.

Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції — це ім­перативність, оскільки правило поведінки не може бути змінене за згодою учасників управлінських відносин, значна частина диспозицій має посилковий характер, для детальнішого роз'яснення правила по­ведінки слід звернутися до іншого правового акту. Таким чином фор­мулюються диспозиції норм-зобов'язань і норм-заборон. Так, уст. 168' Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачаєть­ся, що виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що

41

не відповідають вимогам стандартів, норм і правил, тягне адміністра­тивну відповідальність. Тому прийняття постанови про відпові­дальність правопорушника пов'язане з аналізом стандартів, вимог тощо.

Взагалі, стандарти, вимоги та інші технічні нормативи часто фор­мулюються як диспозиції адміністративно-правових норм, тому їх слід вважати «нормами з технічним змістом».

Існування норм такого виду обумовлене роллю, яку виконує дер­жавне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загаль­нодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, між­галузевих інтересів окремих організацій тощо.

В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію — коли законодавець дозволяє учасникам відно­син домовитись стосовно правил взаємодії поведінки у сфері держав­ного управління. Таким чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги.

Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми у нор­мативних актах має абстрактну форму, хоча зустрічається і казуїстич­на форма, коли зміст диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак тощо (наприклад, ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій, що складають дрібне хуліганство).

Санкції адміністративно-правових норм мають три особливості. По-перше, загальнообов'язкові норми мають санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення — попередження, штраф, адміністратив­ний арешт тощо; внутрішні апаратні, як правило, забезпечуються заходами дисциплінарного стягнення — попередження, догана, сувора догана тощо. (У деяких випадках за порушення загальнообов'язкових норм адміністративного права також застосовуються заходи дисциплі­нарного стягнення. Наприклад, військовослужбовці та інші державні службовці, службова дисципліна яких регламентується дисциплінар­ними статусами за порушення митних правил, правил рибальства, охоти та за деякі інші проступки, вказані законодавцем у Кодексі про адмі­ністративні правопорушення, притягуються до адміністративної відпо­відальності шляхом застосування до них дисциплінарних стягнень). По-друге, санкція у вигляді заходів адміністративного стягнення має універсальний характер, бо вона може застосовуватися за порушення норм інших галузей права. Наприклад, за порушення норм законодав­ства про працю, за порушення норм екологічного права та ін. По-третє,

42

санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення застосовуються чітко визначеним законодавством колом державних органів та поса­дових осіб; тоді, коли за порушення вимог організаційних норм дис­циплінарні стягнення застосовуються невизначеним колом посадових осіб, інакше кажучи, керівниками будь-якого державного органу (про­куратури, суду, органу виконавчої влади тощо).

2.2. Реалізація норм адміністративного права

Для втілення норм адміністративного права в життя необхідно забезпечити безумовну відповідність поведінки суб'єктів адміністра­тивного права (тобто майбутніх учасників державно-управлінських відносин) вимогам правової норми. Тому правомірні дії суб'єктів, що відповідають приписам норм адміністративного права і полягають у здобутті, використанні прав, виконанні чи дотриманні юридич­них обов'язків у сфері державного управління, визначають реаліза­цію цих норм.

Реалізація таких норм здійснюється у чотирьох формах: викорис­тання, виконання, дотримання, застосування.

Використання — це така форма реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного управління по реалізації своїх суб'єктивних прав, передбачених правовою нормою, що здійснюється ними за їх власним бажанням. Виконання — полягає в активних діях, відносинах суб'єктів по виконанню приписів, що передбачені адміні­стративно-правовою нормою, що здійснюється незалежно (а інколи і всупереч) від їх власного бажання. Реалізація у формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб'єктів (також незалежно від бажан­ня цих суб'єктів).

Застосування — це організаційно-правова діяльність компетент­них державних органів, уповноважених на це громадських об'єднань або їх посадових осіб. Вона полягає у встановленні піднормативних формально-обов'язкових індивідуальних правил поведінки персоні­фікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реаліза­ції ними певних норм. Застосування, на відміну від використання, виконання, дотримання, є державно-владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, а має здійснюватися з появою певних умов, обставин.

43

Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відно­син залежно від характеру життєвої ситуації, до якої потрапляють учасники таких відносин.

Держава доручає уповноваженому органу право оцінки ситуацій і порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі нормами і при їхньо­му збігові — довести до суб'єкта, що перебуває у сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, ска­сування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування.

Акт застосування норми адміністративного права — встановлює правило поведінки індивідуального характеру, тому акти застосуван­ня відносяться до індивідуальних актів, але не всі індивідуальні акти є правозастосувальними. Серед індивідуальних актів правозастосуваль-ні займають особливе місце: вони встановлюють, змінюють, скасову­ють права й обов'язки конкретних суб'єктів у конкретній життєвій си­туації. Тому службовим призначенням діяльності щодо застосування адміністративно-правових норм є також організація управлінських від­носин. Це тягне за собою цілу низку специфічних рис такої діяльності.

По-перше, діяльність щодо застосування адміністративно-право­вих норм здійснюють усі без винятку державні органи, органи регіо­нального та місцевого самоврядування, громадські об'єднання, які мають державно-владні повноваження (або їх посадові особи). Але якщо для органів виконавчої влади застосування норм адміністра­тивного права є основною частиною їх правозастосувальної діяль­ності, то для інших суб'єктів воно є додатковою до діяльності, пов'я­заної із застосуванням норм інших галузей права (кримінального, ци­вільного тощо) — вони застосовують норми адміністративного пра­ва переважно для регулювання внутрішньо-організаційних відносин.

По-друге, застосування норм адміністративного права — це на­самперед застосування її диспозиції. Диспозиція може застосовувати­ся всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція адміністра­тивно-правової норми — тільки уповноваженими органами держав­ного управління (в окремих випадках — судом або іншими уповнова­женими на це суб'єктами).

По-третє, правозастосування становить юридично значущу дер­жавно-управлінську діяльність тільки тоді, коли воно відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому юридичними нормами.

44

Цими нормами є норми адміністративно-процесуальні. З ними пов'язане існування адміністративного процесу. Цим поняттям охоп­люється порядок діяльності державних органів (уповноважених гро­мадських об'єднань) щодо застосування норм права з метою органі­зації і регулювання управлінських відносин. Тому структуру адміні­стративного процесу складають:

а) провадження щодо застосування норм адміністративного права органами держави (крім виконавчої влади) та місцевого самовря­ дування з метою регулювання індивідуальної поведінки праців­ ників у внутрішньо-управлінських відносинах;

б) провадження щодо застосування норм права різних галузей права органами виконавчої влади з метою реалізації і регулювання уп­ равлінських відносин індивідуального характеру шляхом встанов­ лення, зміни або скасування прав і обов'язків учасників цих відно­ син у конкретній життєвій ситуації: як у внутрішньо-, так і зовніш- ньоорганізаційній діяльності.

Застосування адміністративно-правової норми, незалежно від іні­ціатора цього застосування, є завжди організаційно-правовою діяль­ністю державних структур, яка досить часто пов'язана з втручанням у сферу прав та інтересів громадян та інших учасників управлінських відносин. Це вимагає, здійснення такої діяльності на законній підставі й у порядку, який регламентований адміністративно-процесуальни­ми нормами.

Цим нормам властиві дві основні ознаки: по-перше, вони регулю­ють відносини, що виникають у сфері державного управління (неза­лежно від того, хто є обов'язковою стороною цих відносин); по-дру­ге, вони регулюють не всі державно-управлінські відносини, а лише ті, які виникають у зв'язку з необхідністю розв'язання конкретної життєвої ситуації, тобто вирішення конкретної справи.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма — це встанов­лене державою правило поведінки, яке закріплює порядок викорис­тання прав або виконання обов'язків, передбачених у матеріальних нормах окремих галузей права у конкретній життєвій ситуації у сфері державного управління.

Однак лише факт існування процесуальних норм автоматично не тягне за собою забезпечення оптимального правозастосування. Існу­ють певні вимоги правильного застосування правових норм. Це, на­самперед, вимоги законності, що означає прийняття правозастосу-вального рішення тільки:

45

а) у межах повноважень правозастосовуючого органу;

б) на підставах, передбачених у гіпотезі норм, що застосовуються;

в) за процедурою, встановленою законом;

г) у цілковитій відповідності зі змістом закону;

д) у формі, передбаченій законом.

Цей процес складається з окремих стадій, кожна з яких вміщує кіль­ка пов'язаних дій, спрямованих на вирішення часткового завдання правозастосування. Діяльність уповноваженого органу щодо застосу­вання норми адміністративного права починається із встановлення фактичних обставин ситуації, що потребує свого вирішення за допо­могою правозастосувального акту.

Встановлення фактичних обставин адміністративної справи здійс­нюється за допомогою доказів. Докази — це фактичні дані, на підставі яких у встановленому законом порядку уповноважена особа (орган) встановлює об'єктивну істину в ситуації, яка потребує застосування адміністративно-правової норми. Ці дані містяться у різноманітних джерелах: письмових документах, поясненнях свідків, актах експер­тиз тощо. Службова мета доказування—забезпечення прийняття його на основі всебічного й об'єктивного знання обставин справи.

До основних стадій застосування адміністративно-правових норм належать стадії прийняття рішення у справі та оформлення його в акті застосування. По-перше, це функція реалізації конкретних завдань дер­жавного управління. Акт застосування забезпечує прогнозування, планування, контроль, координацію та інші призначення державно­го управління. По-друге, це функція реалізації норм адміністратив­ного права; за допомогою акту застосування здійснюється перехід державної управлінської волі від абстрактного до конкретного воле­виявлення щодо інтересів учасників суспільних відносин. По-третє, це функція реалізації не тільки правових норм. При правозастосуванні реалізуються звичаї та інші соціальні норми.

2.3. Дія адміністративно-правових норм у часі, просторі і за колом осіб

Визначення дії норм адміністративного права, тобто їх юридич­ної сили має важливе значення, оскільки вони діють у якості регуля­тора суспільних відносин у сфері державного управління. Лише у

46

визначеному просторі, часі і відносно певної категорії осіб. Таким чи­ном, норми адміністративного права мають певні просторові і часо­вий кордони, а також можуть мати силу відносин різного кола осіб.

Дія у просторі пов'язана з територією. Дія більшості адміністра­тивно-правових норм обмежена територією держави. Причому серед них слід розрізняти норми, які діють у масштабах всієї держави, а та­кож норми локальні (це норми, прийняті облрайадміністрацією, орга­нами місцевого самоврядування). Однак є група адміністративно-пра­вових норм, дія яких не обмежена державним кордоном. По-перше, це норми, які регламентують поведінку екіпажу та пасажирів на суд­нах торговельного мореплавства та рибальських суднах у відкритому морі, по-друге, це норми які регламентують діяльність українських установ (дипломатичних представництв, консульств тощо) за кордо­ном, поведінку екіпажу на військових суднах як у відкритому морі, так і в іноземних портах.

Норми адміністративного права України діють і стосовно пове­дінки громадян, які знаходяться на літаку (у польоті). Відповідно до ст. 38 Конвенції ООН по морському праву «Прилегла зона», прибе­режна держава може встановлювати прилеглу зону (ширина її не може бути більш ніж 12 морських мілей від державного кордону країни). Конвенція передбачає, що в цій додатковій зоні можуть діяти норми, які встановлюють митні, фіскальні, імміграційні стандарти, правила і відповідальність за їх порушення. (На жаль, Україна й досі не вста­новила таку зону, а це не сприяє підвищенню профілактики окремих адміністративних правопорушень шляхом проведення тих чи інших профілактичних заходів за кордоном).

У цій же Конвенції ООН 1982 р. закріплюється положення про вик­лючні економічні зони. У розвиток цього Верховна Рада України — 1993 р. прийняла Закон «Про виключну (морську) економічну зону», а 12 червня 1996 р. Кабмін України своєю постановою № 642 затвер­див Положення про порядок охорони суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні. Відповідно до цих актів, Ук­раїна з метою забезпечення своїх суверенних прав ухвалює акти щодо розвідки, експлуатації, охорони живих ресурсів і управління ними, а також встановлює адміністративні санкції за порушення норм, що містяться у цих актах. Цілком зрозуміло, що за межами кордону Ук­раїни (в 200-мільній зоні, яка визнана нашою державою як виключна (морська) економічна зона) діють тільки ті, які відповідають вимо­гам Конвенції ООН 1982 р.

47

Але слід зауважити, що санкція адміністративно-правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають із використанням об'єктів економічної (морської) зони та природного шельфу може дія­ти (бути застосована) і за межами цієї 200-мільної зони. Це пов'язано з наданням державі, яка встановила цю зону, права переслідування порушника цих норм і застосування адміністративно-правових санк­цій за її межами. Керуючись цим правилом, яке передбачене у Конвен­ції ООН 1982 р. з морського права, Україна в уже згаданому Законі «Про виключну (морську) економічну зону» наділила прикордонні війська повноваженнями на переслідування порушників адміністра­тивно-правових норм у цій зоні і за її межами, в тому числі й у від­критому морі, однак до морського кордону іншої держави. У разі за­тримання порушника у відкритому морі, службові особи прикордон­них військ мають право застосовувати адміністративно-правові санк­ції, що передбачені ст. 22—26 вказаного Закону України. Тобто адмі­ністративно-правові санкції за порушення цього Закону застосо­вуються з межами території України.

Специфічну дію у просторі мають міжнародні норми адміністратив­ного права. По-перше, ці норми можуть діяти незалежно від кордонів тієї чи іншої країни, тобто це норми необмеженої дії. Так, вже згадуваний Міжнародний кодекс управління безпекою торговельного мореплав­ства містить значну частину норм міжнародного адміністративного пра­ва, які є обов'язковими для судовласників та членів екіпажів торговель­них суден, незалежно від того, ратифікувала країна, до якої вони належать, цей документ чи ні. Можна також згадати норми міжнарод­ної конвенції щодо взаємної адміністративної допомоги у запобіганні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства, в пре­амбулі якої вказано, що протидія порушенням митного законодавства може бути ефективною за умови співробітництва між митними адмі­ністраціями. По-друге, міжнародні адміністративно-правові норми мо­жуть діяти у межах визначеної території. Останнім часом збільшується кількість міжнародних адміністративно-правових норм, які регламен­тують управлінські відносини у межах кордону групи держав. Так, ство­рення Європейського співтовариства обумовило створення європейсь­кого парламенту та органів управління, що діють у межах цього спів­товариства. Створення СНД також обумовило появу цілої низки адмі­ністративно-правових норм, які діють у межах території СНД.

По-третє, необхідно виділити групу адміністративно-правових норм, які регламентують внутрішньоапаратні відносини, що виникають

48

у процесі функціонування міжнародних урядових та неурядових установ. Так, наприклад, складну структуру мають Всесвітня торго­вельна організація, Всесвітня митна організація, Міжнародна морсь­ка організація та інші, статути яких передбачають компетенцію підрозділів та інших структурних одиниць цих міжнародних органів (норми матеріального міжнародного адміністративного права) та по­рядок її здійснення (норми процесуального міжнародного адміністра­тивного права).

Дія адміністративно-правової норми у часі

Вступ адміністративно-правової норми у законну силу залежить від деяких факторів. По-перше, це залежить від території дії норми. Набирання чинності міжнародною адміністративно-правовою нор­мою різко відрізняється від процесу введення у дію національної нор­ми адміністративного права. Тому, насамперед, розглянемо порядок вступу в дію норм національного адміністративного права. По-дру­ге, це пов'язано з юридичною силою норм. Як вже згадувалося, най­вищу силу мають закони. Набирання ними чинності передбачене Кон­ституцією України.

Відповідно до ст. 94 Конституції України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання за­кону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими про­позиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюдне­ний. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її консти­туційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент видає укази і розпорядження. На жаль, Конституція не передбачає час набирання ними чинності. Практика пішла шляхом визнання набирання чинності актів Президента після їх підпису Президентом. Але ст. 106 Конституції

49

містить одну важливу вимогу щодо вступу адміністративно-правових норм у дію, що містяться в актах Президента України. У ній вказано, що акти Президента України, видані в межах повноважень, скріплю­ються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, який відповідає за акт та його виконання.

Інший порядок вступу в дію норм адміністративного права, які містяться в актах Кабінету Міністрів України. Основною формою ре­алізації компетенції цього органу є його правові акти — постанови і розпорядження. Ці акти підписує Прем'єр-міністр і вони набирають чинності з дня підписання їх, якщо інше не передбачене в цих актах.

Згідно з Указами Президента України від 15 грудня 1999р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у струк­турі центральних органів виконавчої влади» до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Тому, як правило, акти що видаються цими органами (переважна більшість видається у формі наказу керівника), набирають чинності після підпису їх керівником, або у строк, який вказаний в акті.

Як вже відмічалося, у системі норм адміністративного права знач­не місце посідають норми, які приймаються органами та посадовими особами місцевого самоврядування, т. з. локальні норми. Порядок набирання ними чинності встановлюється Законом України про місце­ве самоврядування. У ньому вказано, що:

• рада в межах своїх повноважень ухвалює нормативні та інші акти у формі рішень;

• рішення ухвалюються на її пленарному засіданні після обговорен­ ня більшістю депутатів від загального складу ради. При встанов­ ленні результатів голосування до загального складу сільської, се­ лищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і врахо­ вується його голос;

• рішення приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таєм­ ним голосуванням;

• рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з мо­ менту його ухвалення може бути зупинене сільським, селищним, міським головою і внесене на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження

50

сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності;

• рішення ради нормативно-правового характеру набирають чин­ ності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встанов­ лено більш пізній строк набирання ними чинності;

• виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішен­ ня. Рішення виконавчого комітету ухвалюються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради;

• у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови рай­ онної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради;

• сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, район­ ної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження;

• акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування дово­ дяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути ви­ дана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

В Указі Президента України «Про державну реєстрацію норма­тивно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої вла­ди» від 21 травня 1998 р. №493/98 сказано, що з 1 січня 1993 р. норма­тивно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контро­лю і які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Але важливо знати також і межі дії норми права у часі. Слід роз­глядати два варіанта межі дії—перспективне і зворотною силою. Пер­ше — дія стосовно відносин, які виникнуть після набрання нормою чинності; другий — це регулювання відносин, які виникли до набран­ня нею чинності. Другий варіант зустрічається дуже рідко, але він має важливе значення щодо відповідальності правопорушника, бо це нор­ма, яка пом'якшує відповідальність за раніше скоєне порушення.

Дія норми закінчується або тоді, коли її відмінено (або замінено на нову), або у зв'язку із закінченням того строку, на якій її було прийнято.

51

Дія адміністративно-правової норми відносно кола осіб

Встановлення обсягу дії адміністративно-правової норми віднос­но кола осіб має перш за все для значення їх адміністративно-право­вого статусу. Більшість з адміністративно-правових норм встановлю­ють загальні вимоги для визначення особи (фізичної особи чи колек­тивного суб'єкту), не звертаючи уваги на громадянство особи, поса­ду, яку вона займає, а також не звертаючи уваги на форму власності, колективного суб'єкту, його підпорядкованості тощо. Ці норми від­носяться до норм загальної дії. Так, наприклад, усі особи, що перебу­вають на території У країни мають право на оскарження дій органів виконавчої влади у разі порушення ними прав особи.

Але існують інші групи норм, які встановлюють додаткові права та обов'язки суб'єкта, встановлюють особливі умови їх відповідальності тощо, тому при колізії норм загальних і особливих діють особливі нор­ми. В залежності від кола осіб, відносно яких діють адміністративно-правові норми, норми поділяються на ті, що визначають адміністратив­но-правовий статус колективних суб'єктів права та окремих осіб.

У свою чергу, перша група норм поділяється на норми, що регла­ментують статус органів виконавчої влади, громадських об'єднань тощо; норми другої групи теж мають адміністративно-правовий ста­тус: а) громадян України; б) іноземців; в) біженців тощо. Особливе місце займають норми, дія яких поширюється на посадових осіб. З од­ного боку — посадова особа — це індивід, який підпадає під дію норм, що встановлює адміністративно-правовий статус особи; з другого — посадова особа має повноваження як представник того чи іншого ор­гану (організації). Тому він повинен нести відповідальність не тільки за порушення тих обов'язків, що зобов'язана виконати будь-яка осо­ба, але й за порушення обов'язків, які покладаються на нього як поса­дову особу того чи іншого органу.

Слід зауважити, що кримінальне право не користується вже тер­міном «посадова особа». У новому ККУ в примітці до ст. 364 ККУ визначається, що службовими особами є особи, які постійно чи тим­часово здійснюють функції представників влади, також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов'язані з виконанням орга­нізаційно-розпорядчих чи адміністративно-розпорядчих обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальним повноваженням.

Службовими особами ККУ визначаються також іноземці або особи без громадянства, які виконують зазначені вище функції. Однак, як і

52

існуюче адміністративно-деліктне законодавство, а також всі пропо-зиціі відносно його обновлення використовують не термін «службова особа», а «посадова особа», це не випадково, оскільки останній тер­мін найбільш чітко визначає статус окремої групи службовців. Не можна ототожнювати статус осіб, які працюють у якості службовців і тих осіб, які виконують організаційно-розпорядчі, або адміністратив­но-господарські обов'язки, тобто не можна бухгалтера (аналітика, статистика та ін.) відносити до кола посадових осіб, які підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушен­ня, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.

Є ще одна група осіб, особливості статусу яких обумовлюють і особливості дії стосовно них тих чи інших норм. Наприклад, у ст.15 Кодексу про адміністративні правопорушення відмічається, що вій­ськовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дис­циплінарними статутами за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, скоєння коруп-ційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних із корупцією та за деякі інші порушення. Тобто незважаючи на загально визначений принцип рівності усіх перед законом, відносно військовослужбовців деякі норми адміністративно-деліктного права не діють. Також мож­на відмітити, що адміністративний арешт не застосовується до вагіт­них жінок, що мають дітей віком до 12 років, осіб, які не досягли 18 років, інвалідів І і II груп (ст. 32).

2.4. Систематизація норм адміністративного права

Велика кількість адміністративно-правових норм, а також не менш значна кількість джерел цих норм (Закони, Укази Президента Украї­ни, постанови Кабміну та ін.) створюють значні труднощі у їх засто­суванні (вибір норми, її аналіз, визначення органу, особу), не сприяє підвищенню рівня знання громадянами своїх прав та обов'язків у сфері державного управління, а також створюють інші негативні наслідки для життя.

53

Тому питання про систематизацію норм адміністративного права завжди було дуже важливим, але після прийняття Конституції, роз­в'язання цього питання стало невідкладним. Це пов'язано з необхід­ністю проведення адміністративної реформи, зі зміцненням гарантій прав людини у сфері державного управління взагалі — зі створенням правової держави.

Систематизація адміністративно-правових норм — це діяльність дер­жавних органів або громадських об'єднань, окремих громадян, спря­моване на впорядкування адміністративного законодавства. Своєю ме­тою ця діяльність має передусім забезпечення зручності користування та доступності адміністративно-правового матеріалу. Крім того, вона сприяє вивченню цього матеріалу, висновкам про ефективність його дії та вдосконалення. Однак, здійснення роботи по систематизації ад­міністративно-правових норм зустрічається зі значними труднощами.

Адміністративне право відноситься до кола самих несистематизова-них. До цього є пояснення — адміністративне право є багатопрофільне, бо його норми регулюють значне коло відносин, які виникають у сфері державного управління, а це пов'язано багатогалузевою сферою держав­ного управління, причому суспільні відносини, що виникають в одній галузі (наприклад, охорони здоров'я), значно відрізняються від відносин, які виникають у сфері охорони громадського порядку. До того ж, ця га­лузь права (й законодавства) дуже мобільна, тобто її зміст залежить від режиму, що панує у державі, від зовнішньої та внутрішньої політики та інших об'єктивних та суб'єктивних факторів (на жаль, що останні домі­нують!). Існують і інші обставини, які затримують процес систематизації норм цієї галузі права. Але, незважаючи на ці труднощі, він відбувається, причому в останні роки дуже спрямовано. Однак, для того, щоб охаракте­ризувати досягнення цього процесу, слід звернути увагу на те, що система­тизація адміністративно-правових норм є багатоструктурним процесом.

Виділяють три різновиди систематизації: кодифікацію, інкорпора­цію та консолідацію.

Кодифікація — це діяльність, спрямована на створення внаслідок перегляду діючого законодавства для нового адміністративно-право­вого акта. До нового кодифікаційного акта включаються як діючі нор­ми, які виправдали себе раніше, так і вводяться нові, що вносять зміни в правове регулювання або ж усувають прогалини у цьому регулю­ванні. Для адміністративного права характерне те, що кодифікаційні акти, як правило, мають форму основ законодавства, кодексів, ста-

54

тутів, положень тощо. Кодифікація має тільки офіційний характер і виконується тільки компетентними державними органами. Вона поді­ляється: на 1) загальну (кодифікований нормативний акт з основних галузей права — звід законів); 2) галузеву (нормативно-правові акти певної галузі законодавства — основи законодавства, кодекси); 3) міжгалузеву (кілька галузей (Повітряний кодекс) чи інститутів).

Спроби кодифікувати адміністративно-правові норми здійснюва­лися в СРСР неодноразово. Але тільки в Україні, зусиллями науковців та практиків ця спроба була здійснена. 12 жовтня 1927 р. постановою ЦВК УРСР був затверджений Адміністративний кодекс УРСР. Не можна не звернути уваги на ст. 1 Кодексу, яка визначала його завдан­ня. В ній вказується, що цими завданнями є забезпечити запровад­ження революційної законності в адміністративній галузі та система­тизувати правила, що регулюють відповідно до основних принципів радянського ладу, діяльність адміністративних органів та інших органів влади в цій галузі.

Тобто, основним його завданням було закріплення повноважень адміністративних органів та інших органів влади. Це зрозуміло, оскільки період соціалістичних перетворень права особи (громадя­нина) у галузі державного управління зовсім не мав ніякого значен­ня. Знайомство з цим кодексом дає змоги стверджувати, що ці завдання він виконав повністю. Але, на той час це був дуже важли­вий документ, структура і у деякій частині зміст посвідчував висо­кий стан наукової думки в Україні, взагалі, і адміністративно-пра­вової, особливо адміністративно-деліктної, зокрема.

Однак, негативний досвід є також досвід. Тому вивчення практи­ки спроб кодифікувати адміністративно-правові норми довели до висновку про неможливість створення єдиного кодифікаційного акту, в якому можливо було об'єднати усі, або більшість адміністративно-правових інститутів, бо дуже вони відрізняються один від одного за сферою регулювання суспільних відносин (хоча й у межах державно­го управління). Тому був визначений інший шлях — провести кодифі­кацію адміністративно-правових норм у залежності від тієї чи іншої сфери державного управління, які вони регулюють. Першою такою спробою стала кодифікація адміністративно-деліктного законодав­ства. 23 жовтня 1980 р. були прийняті Основи законодавства Союзу РСР та союзних республік про адміністративні правопорушення. На підставі цього закону, з урахуванням деяких особливостей, що були притаманні на той період щодо організації боротьби з правопору-

55

шеннями в Україні, був прийнятий 12 грудня 1984 р. Кодекс про ад­міністративні правопорушення.

Вже у період незалежності України були прийняті Митний кодекс, Кодекс торговельного мореплавства, Повітряний кодекс та ін. Значна група адміністративно-правових норм була кодифікована в окремих законах (наприклад, Закон України «Про державну службу» та ін.), в Указах Президента (наприклад, «Про затвердження загаль­ного положення про міністерство» та в інших актах).

Однак, слід відмітити, що багато з цих актів вже застарілі, окрім того у зв'язку зі створенням ринкової економіки, необхідністю підви­щувати захист людини у сфері управління, враховувати міжнародні пра­вила та стандарти та інші фактори, одним із напрямків проведення пра­вової реформи є реформування адміністративного права. Тому на черзі прийняття нового кодексу про адміністративні правопорушення, та інших, а також розробки нових, раніше не існуючих — адміністративно-процесуального кодексу, кодексу поведінки службових осіб тощо.

Інкорпорацію як форму систематизації, як вже вказувалося, вико­ристовує достатньо значне коло осіб, але серед них цією формою найбільш користуються так звані «силові структури» — МВС, Держ-митслужба, Державна податкова служба та інші. Це пов'язано з тим, що правила, які містяться у інкорпораційних актах тією чи іншою мірою стосуються регулювання поведінки громадян у певній сфері дер­жавного управління, тому виконання цими структурами своїх обов'­язків безпосередньо залежить від рівня усвідомленості громадян з нормами адміністративного права, що регулюють суспільні відноси­ни у сфері, в якій ці структури працюють. Поряд із цим, рівень інкор­порації залежить також від стану наукових розробок проблем адмі­ністративного права, а також від наукових інтересів того чи іншого наукового колективу (окремого науковця). Природно, що акти, в яких містяться адміністративно-правові норми, які регулюють відносини у сфері громадського порядку, можуть бути інкорпорировані фахів­цями в цій галузі — Національна академія МВС, Національний уні­верситет МВС, у сфері мореплавства — Державна морська академія, Одеська національна юридична академія; у галузі митної справи — митна академія, Одеська національна юридична академія та ін.

Консолідація норм адміністративного права — це діяльність того чи іншого органу, державної влади, передусім органів виконавчої влади, яка має на меті шляхом об'єднання виданих цим органом де­кількох нормативних актів в один, при цьому виключаються дублю-

ючі й застарілі норми. Тобто, консолідація — це діяльність щодо сис­тематизації тільки тих норм адміністративного права, які свого часу прийняв відповідний орган. На жаль, консолідація як форма система­тизації здійснюється дуже рідко, хоча вона є дуже корисною як для певної групи осіб, які повинні знати норми адміністративного права, що регламентують їхні взаємовідносини з органами державного управління, так і для органів (та їхніх посадових осіб), які повинні користуватися цими нормами. Як приклад можна навести інструк­цію про переміщення валюти України, іноземної валюти, банківсь­ких металів, платіжних документів і пластикових карток через мит­ний кордон України від 12 липня 2000 р., в якій містяться об'єднані норми (за виключенням дублюючих і застарілих).

56

57

Глава З АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

3.1. Поняття, особливості та структура адміністративних

правовідносин

Адміністративні правовідносини — це суспільні відносини, які виникають у сфері державного управління і врегульовані нормами адміністративного права.

Оскільки адміністративні правовідносини є різновидом право­відносин, їм притаманні загальні риси останніх, зокрема:

• вони є вольовими суспільними відносинами, тобто право, регулю­ юче їх, випливає на свідомість і волю людей, направляє їх поведін­ ку у відповідності до інтересів суспільства;

• вони є суспільними відносинами, врегульованими нормами пра­ ва. Без права, його норм не було б правовідносин;

• учасники правовідносин наділені суб'єктивними правами і несуть юридичні обов'язки. І перші, і другі виникають у відповідності до вимог норм права, які визначають коло суб'єктивних прав і обов'язків;

• правовідносини — це засіб конкретизації норм права, оскільки саме в ньому права і обов'язки завжди прив'язані до певної ситуації, конкретні і належать конкретним суб'єктам;

• правовідносини — це такі суспільні відносини, реалізація яких забез­ печується можливістю застосування адміністративного примусу.

Поряд із цим адміністративні правовідносини характеризуються рядом особливостей:

• вони, як правило, є «владовідносинами», оскільки виникають у ре­ зультаті здійснення державного управління, тобто державно-влад­ ного впливу однієї сторони на іншу для досягнення певної мети;

• обов'язковим учасником адміністративних правовідносин висту­ пає державний орган або посадова особа, наділена певними дер­ жавно-владними повноваженнями;

• вони виникають за ініціативи однієї із сторін і згода іншої сторо­ ни при цьому не потрібна. Інколи вони виникають всупереч ба­ жанню іншої сторони;

58

• вони, як правило, виникають за принципом «влада — підпорядку­ вання»;

• адміністративні правовідносини — це управлінські правові відно­ сини, оскільки вони виникають у зв'язку з функціонуванням і діяль­ ністю органів держаної виконавчої влади, тобто при здійсненні державного управління;

• у разі порушення однією із сторін своїх обов'язків, відповідальність наступає не перед іншою стороною, а перед державою в особі її державних органів або посадових осіб;

• спір, який виникає між учасниками адміністративних правовідно­ син, розглядається як в судовому, так і в адміністративному по­ рядку.

Структура адміністративних правовідносин включає в себе суб'єк­ти, об'єкт та зміст.

Суб'єктом адміністративних правовідносин можуть бути як фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), так і юри­дичні особи (державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації незалежно від форми власності, суспільні організації, політичні партії, релігійні організації та ін.).

Для того, щоби бути суб'єктом адміністративних правовідносин, необхідно володіти адміністративною правосуб'єктністю, тобто адмі­ністративною правоздатністю, адміністративною дієздатністю та ад­міністративною деліктоздатністю.

Адміністративна правоздатність — це здатність особи мати права та обов'язки у сфері державного управління. У фізичних осіб вона наступає з моменту народження і закінчується смертю особи. її не можна відібрати або передати. В адміністративній науці існує точка зору стосовно того, що особа може бути тимчасово позбавлена адмі­ністративної правоздатності (наприклад, у разі адміністративного арешту особа позбавлена права свободи пересування).

Адміністративна дієздатність — це здатність особи самостійно реалізувати свої права і обов'язки у сфері державного управління. У фізичних осіб виділяють загальну, часткову та обмежену дієздат­ність. Загальна адміністративна дієздатність наступає з 18 років за умови, що особа є осудною, тобто вона розуміє значення своїх дій та може ними керувати.

Часткова дієздатність наступає, як правило, з 16 років, за умови осудності даної особи. Однак, при цьому слід зазначити, що в жодно­му нормативно-правовому акті не вказується цей вік. У ряді випадків

59

часткова дієздатність може наступити по досягненні молодшого віку (наприклад, школяри).

Адміністративна деліктоздатність — це здатність особи нести ад­міністративну відповідальність за свої вчинки. Вона, за загальним пра­вилом, наступає по досягненні 16 років. Водночас необхідно відміти­ти, що в ряді випадків адміністративна деліктоздатність може насту­пити у більш пізньому віці (17 років — для призовників).

Стосовно адміністративної правосуб'єктності юридичних осіб слід зазначити, що вона наступає з моменту створення державного орга­ну або реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності. її обсяг визна­чається законом, положенням, статутом. На відміну від фізичних осіб адміністративна право- і дієздатність юридичних осіб наступає одно­часно. Інколи для її настання окрім реєстрації, необхідно ще одержа­ти дозвіл (ліцензію) на зайняття відповідною діяльністю.

Об'єктом адміністративних правовідносин є те, заради чого вини­кають власне правовідносини: поведінка, воля, свідомість, матеріальні цінності, нематеріальні блага та ін.

Зміст адміністративних правовідносин складають суб'єктивні юри­дичні права та обов'язки. Суб'єктивні юридичні права — це міра дозво­леної поведінки, що забезпечується державою (свобода переміщення, право на державну службу, право на звернення та ін.). Юридичні обов'­язки — міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою. При цьому, у певних випадках особа повинна утриматися від вчинення пев­них дій (дрібного хуліганства, невиконання своїх обов'язків, порушення дисципліни), в інших, навпаки, здійснити їх (одержати дозвіл на зайнят­тя певним видом діяльності, своєчасно розглянути звернення та ін.).

Підставою виникнення адміністративних правовідносин виступа­ють юридичні факти, тобто такі життєві ситуації, з якими закон пов'я­зує їх виникнення, змінення та припинення. Такі факти є юридични­ми, тому що, по-перше, на їхню наявність вказує норма права (гіпо­теза), по-друге, з настанням цих фактів закон пов'язує настання пев­них юридичних наслідків: виникнення, змінення, припинення.

За наслідками всі юридичні факти поділяються на правоутворю-ючі, правозмінюючі, правоприпиняючі. За вольовою ознакою вони поділяються на події та дії. Події — це такі юридичні факти, які не залежать від волі суб'єктів правовідносин (смерть людини, стихійне явище, закінчення строку давності та ін.). Дії, на відміну від подій, залежать від волі та свідомості людини, оскільки вони здійснюються нею з певною метою.

60

Дії бувають правомірні:

юридичні акти індивідуального характеру — укази і розпоряджен­ня Президента України, розпорядження місцевих державних адмі­ністрацій та ін.;

юридичні поступки — видання ліцензії, документу на право керу­вання транспортним засобом та ін.;

неправомірні: адміністративні проступки, дисциплінарні проступ­ки, за які наступає дисциплінарна відповідальність за нормами ад­міністративного права.

3.2. Види адміністративних правовідносин

Адміністративні правовідносини характеризуються великою різно­манітністю у залежності від суб'єктного складу, характеру і видів уп­равлінської діяльності, від того, які функції державного управління реалізуються тощо. В адміністративній науці прийнято поділяти адмі­ністративно-правові відносини на види у залежності від тієї чи іншої підстави класифікації.

За своїм характером адміністративні правовідносини поділяють­ся на регулятивні та охоронні. Перші виникають із таких життєвих ситуацій, які не суперечать нормам права. Виникнення других пов'я­зане з діями, які суперечать певним нормам права.

У залежності від характеру обов'язків правовідносини поділяють­ся на активні та пасивні. У правовідносин активного типу змістом обов'язків є здійснення певних позитивних активних дій (показання свідків, виконання своїх обов'язків та ін.). Правовідносини пасивно­го типу передбачають утримання від вчинення певних дій (не пору­шувати громадський порядок і громадську безпеку та ін.).

За напрямками діяльності в адміністративній науці виділяють:

• адміністративно-правові відносини органів виконавчої влади за­ гальної компетенції (КМУ, рада міністрів АРК);

• адміністративно-правові відносини органів виконавчої влади га­ лузевої компетенції стосовно суб'єктів управління, які знаходять­ ся у їх віданні;

• адміністративно-правові відносини органів виконавчої влади міжга­ лузевої компетенції надвідомчого характеру щодо вирішення спеці­ альних питань, здійснення контрольно-наглядових повноважень;

61

♦ адміністративно-правові відносини внутрішньоорганізаційного ха­рактеру конкретного державного органу і підприємств, установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих йому'. Загальноприйнято виділяти такі види адміністративних право­відносин як вертикальні і горизонтальні. Вертикальні правовідноси­ни характеризуються наявністю в однієї сторони державно-владних повноважень щодо другої сторони відносин (наприклад, працівник ДАІ наділений державно-владними повноваженнями щодо особи, яка управляє транспортним засобом, при порушенні нею правил дорож­нього руху). Саме вертикальні правовідносини найяскравіше виявля­ють сутність адміністративно-правового регулювання і особливості адміністративного права. Для даного виду відносин характерні: нерівність сторін, підлеглість однієї сторони іншій, наявність органі­заційної підпорядкованості та її відсутність; підконтрольність та піднадзорність, нерівність сторін у юридичному розумінні.

Основною особливістю горизонтальних адміністративних право­відносин є те, що сторони безпосередньо не підпорядковуються одна одній, займають, як правило, однакове правове становище (наприк­лад, два міністерства координують свою діяльність щодо вирішення конкретного питання).

У залежності від методів адміністративно-правового регулювання виділяють субординаційні, координаційні та реординаційні адмініст­ративні правовідносини. Субординаційні правовідносини виникають тоді, коли одна із сторін правомочна здійснювати розпорядчі або конт­рольні повноваження щодо іншої сторони (наприклад, в державній службі). Координаційні правовідносини характеризуються тим, що дер­жавно-владні повноваження сторін спрямовуються на спільну діяльність для досягнення певної мети або вирішення спільних завдань (наприклад, Міністерство внутрішніх справ України і Служба безпеки України координують свою діяльність щодо боротьби з корупцією). Особливість реординаційних правовідносин полягає в тому, що об'єкт управління наділений правом звертатися до суб'єкту управління щодо здійснення ним певних дій, тобто має місце зворотній зв'язок у дер­жавному управлінні (наприклад, для виконання державного завдан­ня, об'єкт управління правомочний вимагати від суб'єкта управління його фінансування).

_{АДМІНІСТРАТИВНОГО}

Старилов Ю.П. Курс общего административного права. — М., 2002. — Т. 1. — С.415.

62