Глава 12 форми державного управління

Форма державного управління — де зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами державного управління для реаліза­ції поставлених перед ними завдань.

Управлінська діяльність державних органів і органів місцевого само­врядування здійснюється у певних формах, кожна з яких обумовлена специфічними завданнями і функціями управління і має особливий зміст. Форми управління покликані забезпечувати найбільш цілеспрямоване виконання функцій управління і досягнення цілей управління з най­меншими витратами сил, засобів і часу; від форм управління залежить успіх управлінської діяльності. У спеціальний літературі інколи замість поняття «форма управління» використовувалось поняття «форми здійс­нення виконавчої влади», оскільки Конституція РФ та більшість законів не оперували поняттям «державне управління»¹. В адміністра­тивно-правовій літературі цей інститут традиційно визначався термі­ном «форми державного управління», інколи використовувалися тер­міни «форми діяльності державної адміністрації»³, «адміністративно-правові форми діяльності органів виконавчої влади»³.

Органи державного управління і посадові особи у кожному кон­кретному випадку вибирають найбільш прийнятну для них форму управ­лінської діяльності, виходячи Із копметенщї, призначення даного ор­гану, його функцій, особливостей конкретного об'єкту управління тощо. При цьому важливо зазначити, що повинні використовуватися тільки ті форми управління, які лередбачні чинним законодавством. У протилежному випадку виникне питання про правомірність держав­ного управління і тих наслідків, до яких воно призвело. Водночас, це не означає, що суб'єкт управління позбавлений можливості вибору

¹ Бахрах Д. Н., Хаианов С_г Д. Формьт и методи деятсльности государственвьтх администраціїй: Уче&. пособ, — Екатеринбургч — 1999. — С, 4.

² БахрахД. Н. Администра-тианоеправоРоссии; Учебникдлявузов, —М.,2000, — С 26?, 350.

³ Габричидзе Б. Н., Елисєев Б, П. Российсхое административное право: Учеб­ ник для вузов. — М„ 1998. — С. 229.

170

тієї чи інпюїформи щодо конретного випадку. При здійсненні управ­лінської діяльності суб'єкти управління мають можливість викорис­товувати вибір форми управління за своїм розсудом у межах, встанов­лених чинним законодавством.

Форма управління тісно пов'язана з процедурою її реалізації, ос­кільки кожна з форм управління має свою власну процедуру і повин­на здійснюватися з Ті отриманням. Тобто, мова йде про процедурно-правове регулювання здійснення тієї чи іншої форми державного управління. Важливо зазначити, що в даний час відсутня належна законодавча регламентація здійснення форм управління, що зумов­лює необхідність прийняття, наприклад адміністративно-процедур­ного кодексу.

Загально прийнятої класифікації форм управлінської діяльності немає. На думку А. П. Коренева, можна виділити такі форми управ­ління: а) за змістом: правоустановчі і правозастосовчі; б) за цілеспря­мованістю: внутрішні і зовнішні; в) за способом вираження: словесні і конклюдентні¹. Д. Н, Бахрах виділяє такі форми управління, як: прий­няття правових актів, укладення договорів і здійснення інших юри­дично значимих дій. До неправових форм управління він відносить організаційні дії і матеріально-технічні операції¹².

Дещо іншу класифікацію пропонує Ю. Н. Козлов:

а) за ступенем юридичного вираження: основні І ті, що базуються на них;

б) за досягненим результатом: позитивне регулювання і реакція на негативне явище;

в) за обсягом: загальнообов'язкові або адресовані конкретному об'єкту;

г) за направленістю: вплив на суспільні вілносини у сфері держав­ ного управління або на діяльність підлеглого управлінського персо­ налу;

д) за суб'єктами: односторонньо виражені, дво- або багатосто­ ронні;

ж) за юридичним змістом: дозвільні, заборонні, приписуючі³.

' Коренєв А, П. Административное право России: Учє6ешк: В 3 ч. — М., 1996, Ч. ].— С. 15*.

² Бахрах Д. Н. Администратнвнос право России: Учебник для вузов. — М., 2000. — С. 151.

3 Алехнн А, П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Администраивтює право РФ; Учебник. — М., 1996. — С 225—226.

171

В адміністративній науці загально прийнято такі форми держав­ного управління, як:

видання нормативних актів управління. До таких актів можна віднести: Порядок ведення особових справ службовців в органах ви-конавчоївлади¹, Типовий регламент місцевої державної адміністрації², Статут Академії правових наук України^, Положення про загально­освітній навчальний заклад⁴ та ін.;

видання індивідуальних актів управління. Як правило, це правові акти, які не є джерелами адміністративного права, однак вони виступа­ють юридичними фактами, з якими пов'язується виникнення, зміна і при­пинення адміністративних правовідносин. Прикладом таких актів може бути указ Президента України лро призначення на посаду міністра;

укладення адміністративних договорів;

здійснення юридично значимих дій. Такі дії здійснюються на підставі законів або інших підзаконних нормативних актів і направ­лені на виникнення певних юридичних наслідків. До таких, дій можна віднести: державну реєстрацію; видання офіційних документів; ліцен­зування; складення адміністративного протоколу тощо;

проведення організаційних заходіе. Організаційні заходи направ­лені на забезпечення діяльності державного органу як суб'єкту дер­жавного управління. До таких заходів можна віднести: проведення нарад; розробку методичних рекомендацій і вказівок; проведення прес-конференцій та ін.;

здійснення матеріально-технічних операцій. Нормальне функціо­нування державного органу зумовлене здійсненням ряду матеріаль­но-технічних операцій, до яких можна віднести: діловодство, реєст­рацію, оформлення, розсилання документів, аналіз інформації, підго­товку аналітичних та статистичних даних тощо.

Перші чотири форми державного управління належать до право­вих, оскільки тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Два останні види належать до неправової форми управління, оскільки не зу­мовлюють настання юридичних наслідків,

Адміністративний договір — це один із видів публічно-правових договорів. Він являє собою засновану на підставі норм адмі ні стратив -

¹ Затв. пост. КМУ від 25.05.1998 р. // Офіційний вісник України. — 199& — № 21. — Ст. 764,

№ 5 №5. №24

2000. - 2000.

т. 177. Ст Шїб

² Затв. пост. КМУ під 11,12.1999 р. — Там само. — 1999. —№50 — Ст 2456 ^лЗата. паст, КМУ від 2.02,2000 р. —Там само, —2000. — №5 — Ст 177

⁴ Затв, пост. КМУ віл 14.06.2000 р. — Там само.

172

ного права і добровольної згоди вояі двох або більше суб'єктів ад­міністративного права, один із яких завжди виступає суб'єктом дер­жавної волі, угоди, яка передбачає, припиняє і змінює взаємні права і обов'язки його учасників. Адміністративний договір є одним із видів форм державного управління. Питання щодо правомірності визнан­ня адміністративного договору рівноправним елементом механізму державного управління в адміністративній науці є досить дискусій­ним. Справа в тому, шо саме поняття «договір» передбачає юридич­ну рівність сторін суспільних відносин, що властиве цивільному пра­ву. На відміну від цивільних правовідносин, адміністративні право­відносини,, як правило, є владовідносинами, тобто, сторони характе­ризуються юридичною нерівністю. Попри це, адміністративний до­говір все більше набирає значення і як форма державного управлін­ня, і як джерело адміністративного права.

Оскільки термін «адміністративний договір», не дивлячись на його невизнаність на адміністративному нормативному рівні, віднайшов своє місце в адміністративній науці³, на нього покладаються відповідні функції, а саме: 4 структурно-організалійна;

• соціального компромісу;

• забезпечувальна;

• орієнтаційно-стимулююча;

• демократизації виконавчої влади;

• виховна;

• охоронна.

Адміністративний договір характеризується компокесним харак­тером, оскільки має адміністративні і цивільно-правові ознаки. Це проявляється, зокрема, у ряді законодавчих актів, які передбачають укладення таких договорів. Так, Закон від 24 січня 1997 р. «Про дер­жавний матеріальний резерв» встановлює, шв центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, се­ред іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, пос­тачальників матеріальнихцінностей до державного резерву для укла­дення з ними контрактів; укладає або доручає підприємствам, уста­новам і організаціям, які належать до сфери його управління, укла­дення державних контрактів на поставку матеріальних цінностей до

Я мпольскаяЦ. А. О тсории административнаго договорі //Сов. ґос-вои право. _ 1966, — № 10.; НовоселовВ. И. К вопросу об админи стратив пьгх договорах // Правоведение. — 1969. -№3.

173

державного резерву, здійснює розрахунки з постачальниками, має право застосовувати фінансові санкції¹.

Необхідно звернути увагу на класифікацію адміністративних до­говорів, а саме: дво- І багатосторонні; типові і консенсуальні, попередні і основні;

а) за предметним критерієм;

• договори про компетенцію, зокрема про розмежування або деле­ гування повноважень і предметів відання (наприклад, закони від 20 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»², від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»³);

• договори у сфері управління державною власністю;

• договори, які забезпечують державні потреби (державні контракти);

• договори з військовослужбовцями, студентами;

• фінансові та податкові угоди;

♦ договори про взаємодію, співпрацю; 4 концесії, інвестиційні угоди;

♦ договори про надання деяких платних послуг приватним особам (наприклад, постанови КМУ від 7 травня 1998 р. «Про затверд­ ження переліку платних послуг, які можуть надаватися державни­ ми архівними установами»⁴; від Н грудня 1999 р. «Про перелік платних послуг, які можуть надаватися Інформаційними підроз­ ділами органів внутрішніх справ»⁴) та ін.;

б) за змістом: чисто організаційні і змішані (організаційні питан­ ня, пов'язані з трудовими, майновими); чисто адміністративні і ком­ біновані (разом з адміністративними правовідносинами регулювати трудові, цивільні та ін.).

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1997,—№13.—Ст. 112.

¹ Там само. — Ї997. — № 24. — Ст. 170.

-¹ Там само. — 1999. — Не 20—221. — Ст. 190

* Офіційний вісник України.— 1998. — № 19—Ст. 684,

⁵ Там само. — 1999. — № 50. — Ст, 2459.

174