Глава 4

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

ГРОМАДЯН, ІНОЗЕМНИХ ГРОМАДЯН, ОСІБ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА ТА БІЖЕНЦІВ

4.1. Визначення та складові адміністративно-правового статусу

В адміністративному праві під суб'єктом розуміють носія прав і обов'язків у сфері державного управління, які передбачені адмініст­ративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

З даного визначення випливає, що «претендент» на статус суб'єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здат­ний бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління, тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, що дозволяють надати йому суб'єктивні права і обов'язки.

До таких особливостей (соціальних передумов) належать: а) зов­нішня відокремленість, яка характеризується наявністю системо­утворюючих ознак; б) персоніфікація в суспільних відносинах управ­лінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи — персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфіковану волю у стосун­ках з державою, або державну волю у процесі адміністративно-пра­вового регулювання суспільних відносин. «Претендент», який має названі особливості, набуває статусу суб'єкта тільки в тому випадку, коли держава, використовуючи адміністративно-правові норми, ро­бить його носієм прав і обов'язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління.

Поняття «правовий статус» має широке значення. Латинське сло­во «зіаіш» означає стан, положення. Відповідно до нього під стату­сом суб'єкта права розуміють його правовий стан, що характеризуєть­ся комплексом юридичних прав і обов'язків. Слід при цьому заува­жити, що у фаховій літературі поняття «правовий статус» і «правове положення» нерідко ототожнюються. Це є результатом того, що термін «правовий статус» не віднайшов чіткого відображення. Деякі вчені пропонують використовувати його для загальної характерис-

64

тики положення суб'єкта, оскільки термін «правове положення» час­тіше використовується для характеристики суб'єкта у певному колі суспільних відносин. Правовий статус, таким чином, охоплює всі види зв'язків¹.

Поняття «статус» включає в себе те стабільне, засадниче у право­вому стані суб'єкта, яке разом із правосуб'єктністю містить також пев­не коло основних прав та обов'язків. Конкретні ж права та обов'язки відображують специфіку реального правового положення особи, що більш пов'язане з наявністю тих чи інших юридичних фактів, а не ос­нови загального положення суб'єкта у даній правовій системі.

Отже, правовий статус асоціюється із стабільним правовим ста­ном суб'єкта, а правове положення змінюється в залежності від пра­вовідносин, в які він вступає.

Правовий стан конкретної особи є динамічним, він постійно змі­нюється в залежності від виникнення, розвитку та припинення різно­манітних правовідносин.

Елементами правового статусу є правосуб'єктність і певне коло основних прав та обов'язків.

Правосуб'єктність тісно пов'язана з правовим статусом. В теорії права правосуб'єктність визначається як здатність особи бути суб'єктом права, мати права і обов'язки, брати участь у правовідно­синах².

Але, як уявляється, цього не досить. Більш точним здається таке визначення даної категорії: сутність правосуб'єктності полягає в тому, що вона визначає ті юридично значущі характеристики, які перетво­рюють реальну (персонально індивідуалізовану) особу на носія того чи іншого статусу³.

¹ Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. — С. 123.

² Алексеев С. С. Право: азбука-теорія-философия. Опьіт комплексного исследо- вания. — М., 1999. — С. 70.

³ Якимов Ю. Я. Статус субьекта административной юрисдикции и проблеми его реализации. — М., 1999. — С. 19.

65

Адміністративно-правовий статус суб'єкта формують потенційна здатність мати права і обов'язки у сфері державного управління (адмі­ністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздатність), що є складовими адміністративної правосуб'єктності, а також наявність суб'єктивних прав і обов'язків і гарантій їх реалізації у сфері держав­ного управління.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб'єкта мати пра­ва і обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'яв­ляється з моменту виникнення суб'єкта: якщо йдеться про фізичну осо­бу,— то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну — з моменту державної реєстрації підприємства, установи, організації. Припиняється п рево здатність — з моменту зникнення суб'єкта, тоб­то з моменту ліквідації підприємства, установи, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Особливість адміністративної" правоздатності визначається, по-перше, тим. що вона регулюється нормами адміністративного пра­ва, по-друге, її змістом с регулювання відносин індивідуальних та ко­лективних суб'єктів адміністративного права з суб'єктами державної виконавчої влади.

Адміністративна правоздатність залежить від статі, віку, стану здоров'я, освіти тощо, тобто не є однаковою для всіх суб'єктів адмі­ністративного права.

Адміністративна правоздатність може бути повною або обмеже­ною. Обмеження правоздатності полягає в тому, шо в результаті дії адмшістративно-правових норм відбувається; 1) звуження кола, прав, У даному випадку конкретний громадянин повністю або частково позбавляється деяких прав, наданих йому особисто. Наприклад, поз­бавлення права керування транспортними засобами в результаті здійснення правопорушення, передбаченого ст. 130 КпАП; 2) покла­дання на громадян додаткових обов'язків. У цьому випадку на гро­мадянина, поза його волею, в адміністративному порядку органом управління покладаються додаткові обов'язки. Такі обов'язки мо­жуть бути персоніфікованими, тобто зверненими до конкретної осо­би можуть мати загальний характер, наприклад, обов'язок дотри­муватися певних правил при перебуванні в районах епідемій, епі-зоотій, екологічних катастроф; обов'язок дотримуватись режимних вимог при роботі з предметами обмеженого використання тощо.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб'єкта своїми діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обо­в'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адмі­ністративна дсліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за пору­шення адмінІстративно-правових норм юридичну відповідальність.

Адміністративна дієздатність виникає пізніше правоздатності, хоча вікові межі її не встановлено. Адміністративна депіктоздатність нас-тас з 16 років.

66

Щодо розподілу суб'єктів адміністративного права — носіїв ад­міністративно-правового статусу — на види, у фаховій літературі також не склалося єдиної точки зору. Так, деякі автори підручників з адміністративного права всіх суб'єктів адміністративного права поділяють на фізичних та юридичних осіб, або громадян і органі­зації¹, деякі — просто дають їх перелік, не поділяючи на узагальнені види³.

Більш вдалою спід визнати точку зору Д. Н. Бахраха, який пропо­нує таку класифікацію: індивідуальні та колективні суб'єкти адмініст­ративного права³. До індивідуальних суб'єктів належать громадяни, тобто індивіди, які мають громадянство даної держави, іноземні гро­мадяни і особи без громадянств а, біженці.

4.2. Адміністративно-правовий статус громадян України

Громадянами України згідно зі ст. З Закону України «Про грома­дянство» від 18 січня 2001 року є:

• усі громадяни колишнього СРСР. які на момент проголошення не­ залежності України постійно проживали на території України;

• особи, незалежно під раси, кольору шкіри, політичних, релігійних га інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадян­ ство» (13 листопада 1991 р.) проживали в Україні і не були грома­ дянами інших держав;

• особи, які прибули а Україну на постійне проживання після 13 лис­ топада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено на­ пис «громадянин України», а також діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну» якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття;

¹ Тихомиров Ю. Я. Курс административцого права и процесе. — М., 1998. - ■

_; С. 202,

- Адмлнистративісоепраео/Под ред. Ю, М, Козлова. Л.Л. Попова. — М.. 1999.

— С. 122—254; Габричлдзе Б Н., Елисеен Б. П. Ррссийское адмшіистратиенос

право. —М., 1998. —С. 43—115. ¹ Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1997- — С. 22.

67

♦ особи, які набули громадянство України відповідно до законів Ук­раїни та міжнародних договорів України.

Адміністративно-правовий статус громадян України є складовою їх загального правового статусу, тому й більшість прав та обов'язків громадян є вторинними, похідними від конституційних і конкретизу­ються у бататьох законах та підзаконних актах.

Змістом адміністративно-правового статусу громадянина є су­купність комплексу прав та обов'язків₊ закріплених нормами адмі­ністративного права, та гарантій їх реалізації.

Громадянин є пріоритетним суб'єктом адміністративного пра­ва, тому що, у відповідності до нової доктрини адміністративного права, що формується в Україні, у структурі публічного інтересу, який захищається адміністративним правом, забезпечення прав і свобод громадянина є основним. Саме права і свободи людини і громадянина визначають зміст та застосування законів, діяльність всіх гілок державної влади. При цьому мається на увазі громадя­нин, що не має владно-розпорядчих функцій, тобто не є фігуран­том держави,

Більшість конституційних прав громадян потребують адміністра-тивно-правового забезпечення (право на освіту, на підприємницьку діяльність, на забезпечення житлом, на об'єднання, на страйки, на безоплатну медичну допомогу тощо).

З точки зору механізму реалізації Д. Н. Бахрах права поділяє на абсолютні (безумовні) та відносні. До абсолютних прав належать ті, якими суб'єкти користуються на свій розсуд, а суб'єкти влади повинні не перешкоджати, створювати всі умови для їх реалізації, захищати їх. Це право на адміністративну скаргу, працевлаштування, отримання загальної середньої освіти тошо. Реалізація цієї категорії прав зале­жить від волі громадянина.

Відносними правами є такі, реалізація яких опосередковується во­лею суб'єкта влади, актом застосування права, наприклад, наказ про зарахування на посаду, ліцензія на здійснення діяльності¹.

Відповідний поділ стосується також і обов'язків громадян, абсо­лютними серед яких є ті, що не залежать від будь-яких конкретних обставин, вони с безумовними і покладаються на кожного громадя­нина (дотримання правил дорожнього руху, санітарних, правил тощо).

Відносні обов'язки виникають з правомірних дій, що спрямовані на набуття та користування правами, Є ще одна група обов'язків, які виникають з неправомірних дій — правопорушень і зумовлені тими особливостями, що притаманні адміністративній відповідальності.

У загальному адмінісгративно-правовому статусі громадян Украї­ни права у сфері державного управління розподіляють за їх змістом па такі групи:

• права, які є необхідними для участі в управлінні державними спра­ вами, як опосередковано, так і безпосередньо, Ц& так звані права на соціально-політичну активність. До них належать право на дер­ жавну службу, на внесення пропозицій, на участь в об'єднаннях громадян тощо. Особливою, характерною рисою цісї групи прав є ге, що їх реалізація потребує, перш за все, активної поведінки, волевиявлення самого громадянина як суб'єкта адміністрат явного права;

• право на сприяння, допомогу нід держави, компетентних органі­ зацій у реалізації громадянами своїх прав, свобод і законних інте­ ресів, Це право на організаційну, технічну, санігарно-епідеміоло- гічну, медичну та іншу допомогу. Характерною рисою цієї групи прав є активна діяльність, сприяння у їх реалізації органі в держав­ ної виконавчої влади та їх посадових осіб. Без підтримки і допо­ моги держави неможливою є реалізація права на мітинги, збори. працевлаштування, відшкодування шкоди, обЧ:днання для захис­ ту своїх інтересів тощо;

♦ право на захист, яке характеризується тим. що для його реалізації від органів державної виконавчої влади, посадових осіб вимагає гь- ся здійснення різноманітної багатофункціональної діяльності зі створення умов для практичної реалізації, захисту, гарантування. Всередині цієї групи прав розрізняють: 1) право на адміністратив­ ну скаргу; 2) право на оскарження до суду; 3) захист у адміністра- тивно-юрисдикцшному провадженні; 4) необхідну оборону; 5) право на допомогу недержавних організацій (колегій адвокатів, профспілок, товариств захисту праи споживачів тошо)^]. Адміністративно-правиві обов'язки громадян — цс встановлені дер­ жавою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних межах. В обов'яз­ ках закріплюється необхідне, належне ставлення до: 1) держави та її апарату; 2) суспільства та його членів; 3) власних інтересів.

ихрах Д. Н. Админисіріітнвное ііраво Россші. — М., 2000- — С. 67.

68

Бахрах Д. Н, Адміністративно? право России. — М., 2000. — С. 6&.

69

За своїм змістом адміністративно-правові обов'язки поділяються на два види: а) обов'язок здійснювати певні дії, б) обов'язок утриму­ватися від певник дій, які розцінюються як правопорушення.

Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'яз­ку з юридичними фактами, закріпленими у нормах адміністративно­го права, серед яких найбільш характерними є:

• досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);

• зайняття певною діяльністю;

• перебування у певному місці;

• користування об'єктами державної власності тощо¹.

Гарантії реалізації адміністративних прав і обов'язків громадян, що є невід'ємним елементом адміністративно-правового статусу, традицій­но поділяють на економічні, політичні, організаційні та юридичні.

Економічні гарантії — це створення такого матеріального підґрун­тя життя суспільства, яке дозволяло б забезпечити вільний розвиток кожної особистості, створити громадянам країни гідні умови життя. Сюди належать стабільна і ефективна робота промисловості, ста­більний курс національної валюти, своєчасна виплата заробітньої платні, соціальних виплат, зростання добробуту громадян тощо.

Політичні гарантії — передбачають пріоритет особистості і гро­мадянина у суспільстві і державі, політичний плюралізм, визнання прав і свобод людини і громадянина вищою цінністю.

Організаційні гарантії прав та обов'язків громадян у сфері держав­ного управління містять наявність розгалуженої системи контролю­ючих, правоохоронних, наглядових та інших державних і громадських організацій на всіх рівнях управління. Головною метою цих орга­нізаційних структур є діяльність з практичної реалізації прав та сво­бод громадян, а також належних їм обов'язків.

Нарешті, юридичні гарантії — це сукупність закріплених в адмі-ністративно-прнвових нормах засобів (умов, способів), а також орга­нізаційно-правова діяльність з їх застосування, спрямована на забез­печення безперешкодної реалізації і всебічної охорони суб'єктивних прав громадян,

Юридичні гарантії за своїм характером, ступенем впливу на ефек­тивність реалізації прав і свобод громадян істотно відрі знаються між собою.

К.,

Колпдков В- К. Адміністративне право України: Підручник. С. 159—160,

70

Одні з них впливають на процес здійснення прав і свобод опосе­редковано, непрямо, у сукупності своїй створюючи сприятливі умо­ви, у яких відбувається цей процес,

Інші діють безпосередньо, їх метою є втілення прав і свобод у жит­тя, охорона їх від порушення, визначення порядку відновлення, якщо порушення вже має місце. Ця група гарантій у законодавстві пред­ставлена безпосередньо у вигляді правомочносте^ учасЕїнків процесу реалізації прав і свобод, у вигляді процедурно-процесуальних правил їх здійснення.

Отже, йдеться про матеріальні та процесуальні юридичні гарантії здійснення прав і виконання обов'язків.

Норми адміністративного права, гарантуючи виконання прав та обовнзкїв громадян у сфері державного управління/, є похідними від Конституції України, в якій закріплено низку положень, які дозволя­ють уникнути в процесі адміністративної нормотворчості обмеження прав і свобод громадян, їх скасування, або покладання на громадян додаткових, нових, необгрунтованих обов'язків,

По-перше, за загальним правилом, не повинні прийматися за­кони, пїдзаконні акти, які обмежують або скасовують права гро­мадян.

По-друге, таке обмеження є можливим лише за певних, надзвичай­них умов і лише законом (ст. 64 Конституції),

По-третє, таке обмеження не є безстроковим, діє лише протягом дії надзвичайних обставин.

По-четверте, визначені права і свободи громадян, що не підляга­ють обмеженню за будь-яких умов.

Загальний адміністративно-прааовий статус громадян допов­нюється, в залежності від соціальної ролі індивідуального суб'єкта, спеціальними адміністративно-правовими статусами. Взагалі, у фа­ховій літературі не вироблено єдиної точки зору щодо співвідношен­ня загального та спеціального адміністративно-правового статусу індивідуальних суб'єктів. Так. деякі автори вважають, то адміпіст-ративно-правовий статус громадянина є складним юридичним утво­ренням і містить у собі чотири елементи.

Перша частина, прав та обов'язків являє собою правовий ста гус особистості, друга частина — статус громадянина, третій елемент адміністративно-правового статусу — соціальний (правові статуси військовослужбовців, учнів, робітників, пенсіонерів тощо), че гвер-тий — особливий статус (сукупність прав та обов'язків, яких особа

71

набуває за своїм бажанням — аматора-мисливця, аматорз-водін тощо)¹,

Є й інша точка зору, згідно з якою адміністративно-правовий ста­тус громадянина є загальним та спеціальним⁵.

Вона здається більш виправданою. Виокремлюються такі спе­ціальні статуси: членів адміністративних колективів (адміністратив­ний колектив при цьому розуміється як організований гурт людей, особовий склад організації, в якій відносини членів організації І ад­міністрації, їх особисті права і обов'язки регулюються адміністратив­ним правом. Це органи внутрішніх справ, військозі частини, студент­ські колективи тощо)- Серед статусів членів адміністративних колек­тивів, в свою чергу, розрізняють статуси;

а) тих, що навчаються;

б) мідії арізова них службовців:

в) осіб, волю яких обмежено в адміністративному порядку;

і) суб'єктів адміністративної опіки (сиріг. біженців,, безробітних тощо); д) мешканців територій з особливим адміністративно-правовим ре­жимом;

с) суб'єктів дозвільної системи; с) державних службовців; ж) осіб, що скоїли адміністративні правопорушення.

Всі ці статуси у відповідних випадках доповнюють загальний адмі­ністративно-правовий статус індивідуальних суб'єктів адміністратив­ного права.

4.3. Особливості адміністративно-правового статусу іноземних громадян і осіб без громадянства

Однією з умов побудови в Україні правової, соціально орієнтова­ної держави є її відкритість для світового співтовариства. Цс зумовлює появу на території країни все більшої кількості іноземців, які прибува­ють до України з різноманітними цілями. Тому встановлення у законо­давстві чіткого адміністративно-прав свого статусу вказаних катего­рій осіб дозволить уникнути непорозумінь і правопорушень як з їх боку. так і з боку уповноважених органів державної виконавчої влади.

Адміністратийно-правовий статус іноземних громадян і осіб без громадянства встановлюється Законом України «Про правовий ста­тус Іноземців» від 4.02.94 р., іншими законами тії підзаконними акта­ми з врахуванням Конвенції про статус апатридів від 28.09.54 р., Кон­векції про статус біженців від 28.07.51 р., Декларації про права люди­ни стосовно осіб, які не є громадянами країни, а якій вони прожива­ють, від13.12.85р.таін.

У відповідності до Закону України «Про правовий статус іно­земців» іноземцями с особи, які не перебувають у громадянстві Украї­ни і є громадянами (підданими} іншої держави або держав.

Особами без громадянства є особи, яких жодна держава відповід­но до свого законодавства не вважає, своїми громадянами (ст. 1 Зако­ну у редакції від 6 лютого 2003 р.).

Іноземців наділено тими ж правами і свободами, що й громадян Ук­раїни, вони виконують такі ж обов'язки, якшо інше не встановлене Зако­нами і міжнародними договорами України (ст. 26 Конституції України).

Однак не можна стверджувати, ідо адміністративію-правовий ста­тус Іноземців і громадян України є однаковим,

Адміністративна правоздатність громадянина України виникає і моменту народження ї припиняється з його смертю.

У іноземця, що прибув до країни, адміністративна правоздатність виникає з моменту прибуття і закінчується, коли він залишає країну.

Адміністративна дієздатність іноземця полягає у здатності реалі­зувати своїми діями належні йому права та виконувати обов'язки-Особливості алміністраї ивно-правового статусу іноземних громадян і апатридів містять у собі низку обмежень їх прав та обов'язків.

Правове становише іноземців у будь-якій країні є своєрідним, воно складається з двох елементів: правового статусу громадянина влас­ної держави (або статусу особи без громадянства у країні її постійно­го місцеперебування) і правового статусу власне іноземця. При цьо­му в особи без громадянства цей статус практично єдиний — він вста­новлюється країною перебування, Іноземний громадянин не втрачає юридичного зв'язку зі своєю країною, перебуваючи за її кордонами, користується її захистом і підтримкою. У той же час іноземний гро­мадянин підпадає піл юрисдикцію іншої країни, зобов'язаний дотри­муватись Конституції! адміністрагнаних правил, що нею встановлені¹.

Адмннистратнвное право/Подрсд.Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 1999.

— С.12(1—124.

Д- Н. Алминистратнвное право России. - М., 2000, — С. 77.

72

Тольїка Ю. Н. Конституїіионно-лравопой статус иноетраіщсв її бежспцев в

Украинє. — X., 1998. — С. 18.

В різних країнах правовий статус іноземців різний. Це зумовлене низкою факторів: соніально-скономічніта політичні умови₊ характер зовнішньої політики, особливості національного законодавства.

На статус іноземців певний вплив спричиняють правові режими, відповідно до яких правовий статус іноземних громадян різних країн однієї групи може також бути різним. Світовою практикою виробле­но такі правові режими відносно іноземців: взаємності, ідентичності, національний режим, режим «відкритих дверей», префєренціальний (спеціальний), режим найбільшого благосприяння. В Україні для іно­земців встановлено національний правовий режим, який є загальним принципом українського законодавства, згідно :і яким іноземці урів-нюються у правах та обов'язках з громадянами України, за деякими вилученнями. Але цей режим до іноземців застосовується за принци­пом взаємності, який передбачає таке саме ставлення до громадян України в інших державах.

Так, у Законі України «Про правовий статус іноземців» встанов­лено, що у випадках обмеження правового статусу громадян України іноземною державою Кабінет Міністрів може прийняти рішення про відповідні обмеження щодо громадян цієї держави, ідо перебувають в Україні.

Основні права та обов'язки іноземних, громадян і осіб без грома­дянства передбачені ст. ст. 7—24 Закону України «Про правовий ста­тус іноземців».

Обсяг правового статусу іноземців залежить також від того, пос­тійно чи тимчасово вони перебувають на території України. Для тих, що постійно проживають, встановлено такі права:

• працювати на підприємствах, в установах, організаціях, або зай­ матися іншою трудовою діяльністю. Іноземці, що перебувають на території України тимчасово, повинні отримати дозвіл на праце­ влаштування, який за наявності відповідних умов може бути на­ даний Державним центром зайнятості Мінпраці¹;

• користуватися медичною допомогою;

• одержати приміщення у відповідності до законодавства України;

• вступати до легалізованих громадських організацій (якщо це пе­ редбачене статутами організацій і якщо інше не передбачене зако­ нодавством України).

Постанова КМУ від 01.13.1999 р. ((Про затвердження Порядку оформлення іно­земцям та особам без громадянства дозволу на працевлаштування в Україні».

74

Натомість іноземці не мають права:

• бути засновниками і членами політичних партій (ст. 36 Консти­ туції, ст. 16 Європейської конвенції і прав людини, ст. 12 Закону «Про об'єднання громадян», ст. 16 Закону «.Про правовий статус іноземців»);

• обирати і бути обраними до органів державної влади і самовряду­ вання, брати участь у референдумі;

• одержувати у власність земельні ділянки. Але спільні підприємства, міжнародні об'єднання і організації за участю іноземних громадян, а також особи без громадянства можуть одержувати їх в оренду;

• отримати частку державного майна за приватизаційні папери (ст. 15 Закону України «Про приватизацію державного майна» від 19.02.97 р.);

• вести селянське (фермерське} господарство (ст, 2 Закону України «Про селянське (фермерське) господарство» від 20.12.91 р.);

• бути адвокатами, аудиторами, нотаріусами (ст. 2 Закону України «Про адвокатуру» від 19.12.92 р., ст. З Закону України «Про но­ таріат» від 02.09.93 р.)і

• бути державними службовцями (ст. 4 Закону України «Про дер­ жавну службу» від 16.12.93 р.), у тому числі військовослужбовця­ ми (ст. 1 Закону України «Про загальний військовий обов"язок та військову службу» від 25.03.92 р.)'_

Є певні обмеження щодо в'їзду іноземних громадян, що при­їжджають з держав, в яких зареєстровано особливо небезпечні хво­роби. Згідно з Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р. (ст. 29) у прикордонних пунктах створюються і функціонують спе­ціальні санітарно-карантиниі підрозділи з метою запобігання за­несення в Україну особливо небезпечних і небезпечних для людей інфекційних хвороб.

Іноземці можуть пересуватися по території України, обирати місце проживання в ній лише в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Тноземцям, які планують перебувати в Україні понад 3 місяці, віза на в'їзд видається дипломатичними представництвами та консульсь­кими установами України за умови пред'явлення документу про

¹ Порядок виїзду з України та в'їзду в Україну. Правовий статус івоземців; Науково-практичні коментарі та нормативно-правові акти (Хавронюк М І_Г1 Прощаєв Б. В., Марчснко М. І.,Трофнмов С. Г). — К.. 1998—С. 213-214.

75

відсутність у них ВІЛ-інфекції, якщо інше не встановлене міжнарод­ними договорами України.

1, нарешті, лише до іноземців може бути застосована така санкція, як видворення за межі України.

Здійснення іноземцями прав та свобод, наданих українським зако­нодавством, не може завдавати шкоди національним інтересам Ук­раїни, правам, законним інтересам і свободам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні.

Адміністративна відповідальність іноземців і осіб без громадянства у відповідності до ст, 16 Кодексу про адміністративні правопорушення є такою ж, як і у громадян України. Питання за відповідальність про адміністративні правопорушення, вчинені на території України інозем­цями, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами України користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішуються дипломатичним шляхом.

4.4. Адміністративно-правовий статус біженців

У відповідності до ст. 4 Закону України «Про правовий статус іноземців» іноземцям може надаватися притулок". Згідно зі ст. 14 За­гальної декларації прав людини, прийняті' резолюцією Генеральної асамблеї ООН 10.12.48 р. кожна людина має право шукати притулок від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком.

На [іідсгаьі даної норми резолюцією Генеральної асамблеї ООН від 14Л2.67 р. було прийнято Декларацію про територіальний при­тулок, згідно з якою права користуватися притулком не має особа, щодо якої існують серйозні підстави вважати, що вона скоїла злочин проти миру, проти: людства, або військовий злочин.

Існування такої категорії людей, як біженці, породжує певні пра­вові наслідки для держав. Як свідчить міжнародна практика, держа­вами застосовуються досить обмежені критерії визначення тик осіб, які можуть користуватися статусом біженця, і притулком.

У зв'язку з цим дуже важливим с визначення поняття «біженець» та тих критеріїв, які цьому сприяють.

Нормативно-правову базу України щодо біженців складають Конс­титуція України, Закони України «Про біженців» від 24.12.93 р.¹, Укази

Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, відомчі акти, прийняті на основі та у відповідності до законодавства України.

Визначення поняття «біженець» закріплено у ст, І Закону України «Про біженців», згідно з якою біженцем є іноземець (іноземний гро­мадянин або особа без громадянства), який внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національ­ності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соці­альної групи або політичних переконань вимушений залишити тери­торію держави, громадянином якої гін є (або територію країни свого постійного проживання) і не може, або не бажає користуватися захис­том цієї держави внаслідок зазначених побоювань та щодо якого в порядку та за умов, визначених Законом «Про біженців», прийнято рішення про надання йому статусу біженця.

Це визначення відповідає ст. 1 КонвенціїООНпростатусбіженцїв від 28.07.51 р., яка набрала чинності 21.04.54 р,

Визначення поняття «біженець» містить ті ознаки, які необхідні для набуття відповідного статусу. До них належать:

• перебування за межами своєї батьківщини;

• небажання чи неможливість отримати захист від уряду країни про­ живання, небажання повернутися на батьківщину;

• переслідування або побоювання такого переслідування з певних причин;

• саме поняття мотивів переслідування за ознаками раси, віросповідан­ ня, національної чи соціальної належності, політичних поглядів. Слід зазначити, що цих загальновизнаних ознак недостатньо для

набуття статусу біженця. Має бути прийняте рішення Президента про надання притулку, яке і встановлює відповідний статус.

Основним критерієм у визначенні статусу біженця є «обгрунтовані побоювання стати жертвою переслідування», який складається з двох елементів: суб'єктивного та об'єктивного.

Суб'єктивний елемент побоювання, що розуміється як відповідний душевний страх індивіда, необхідно доповнюється об'єктивним елемен­том, який визначає ці побоюванні як обгрунтовані. Отже, йдеться не про суб'єктивну оцінку індивіда, який претендує на отримання статусу біжен­ця через побоювання, що у нього виникли, а про об'єктивну ситуацію, яка змушує особу звернутися з клопотанням про визнання її біженцем¹.

Відомості Верховної Ради України. — 1994, — № 16. — Ст. 90.

76

Ковалишин І. Поняття «біженець»: критерії визначення а законодавстві Ук­раїни//Празо України. — 1999.—№ II. — С. 113.

77

Щодо ознаки «переслідування», то у ст. ст. ЗІ та 33 Конвенції про статус біженців йдеться про осіб, життю або свободі яких загрожує або може загрожувати небезпека, а Конвенція ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність людини, видів поводження і покарання від 1984 р, визначає цей термін як дію, якою особі умисно спричиняється сильний біль або фізичне чи мо­ральне страждання. Під дію цього визначений не підпадають біль або страждання, що виникають внаслідок законних санкцій, невіддільних від них або спричинених випадково¹.

Ознаки, за якими переслідуються особи, зазначені у Законі «Про біженців» повністю. Це ознаки раси, національності, релігії, грома­дянства, належності до конкретної соціальної групи або певних політичних поглядів.

Расова дискримінація означає різницю, відмінність, виняток, об­меження чи перевагу, засновані на ознаках раси, кольору шкіри, ро­дового, національного чи етнічного походження, метою або наслідком яких є знищення або применшення визнання, використання чи здійс­нення на рівних засадах прал людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь-яких інших галузях сус­пільного життя.

У 198] р. ООН було прийнято Декларацію про ліквідацію усіх форм нетерпимості та дискримінації на підставі релігії чи переконань, у якій перераховано інтереси у цій сфері, що підлягають захисту.

Належність до певної соціальної' групи визначається із застосу­ванням таких об'єднуючих факторів, як етнічне, культурне і мовне походження, освіта, сімейний стан, економічна діяльність, загальні цінності, а також відмінних ознак, що роблять її об'єктом переслі­дування.

У більшості випадків статус біженця надається за переслідування або побоювання такого переслідування на підставі політичних пере­конань.

Ст. 19 Загальної декларації прав людини проголошує , що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх виявлення₁ що включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань І свободу шукати, отримувати і поширювати інформацію та ідеї будь-

якими засобами і незалежно від державних кордонів. Але сама наявність політичних переконань, що відмінні нід переконань уряду країни, не є підставою для визначення статусу біженця. Мають бути дотримані такі вимоги:

• наявність побоювань щодо ймовірності переслідування за озна­ кою політичних переконань;

• виражені політичні переконання мають бути відповідним чином доведені до відома властей;

• переслідування за згадуваною ознакою має набути форми відпо­ відної санкції чи заходів, спрямованих на запобігання чи недопу­ щення такого вираження політичних переконань у майбутньому. Політичний біженець — це особа, яку переслідує держава або інше

утворення за її погляди, що складають реальну чи передбачувану за­грозу для держави чи її інститутів, або для політичних планів даного утворення. Якщо ці погляди були заявлені і я кім о заявник, або інші особи, що знаходилися в даній ситуації, постраждали від репресив­них заходів або їм погрожували такими заходами, то можна го­ворити про цілком обгрунтовані побоювання та наявність переслі­дування',

Статус біженця згідно із законодавством України (ст. З Закону Ук­раїни «Про біженців») не надається особі:

а) за якою компетентними органами влади держави, де вона прожи­ ває, визнаються і забезпечуються права і обов'язки, пов'язані з громадянством цієї держави;

б) щодо якої встановлено, що вона скоїла злочин проти миру, воєн­ ний злочин, або злочин проти людства з людяності;

в) яка скоїла тяжкий злочин неполітичного характеру за межами України до прибуття на її територію. Поняття тяжкого злочину визначається у відповідності до законодавства України;

г) яка до прибуття в Україну перебувала в державі, де вона могла у встановленому порядку отримати притулок чи оформити статус біженця.

Питання про надання і позбавлення статусу біженця вирішують в межах своєї компетенції органи міграційної служби Державного ко­мітету України у справах національностей та міграції. Державний комітет є центральним органом державної виконавчої влади у цій

Конвенція ті роти в пьіток и другп* жестоких, бесчеловечннх или унижающих достоинство видов обращення и наказанич Я Деіїствуюшее международное право: В 3 т. — М„ 1997. — Т. 3. — С. 38,

Ковалишин І, Поняття «біженець»: критерії визначення в законодавстві Ук­раїни//Право України. — 1999. — № 11. —С. 116.

79

систему який координує взаємодію інших органів державної вико­навчої влади при вирішенні усіх питань, що стосуються проблем біженців.

Оформлення всіх необхідних документів з надання статусу біжен­ця відбувається на підставі особистої заяви особи або її законного представника. Термін подачи такої заяви залежить від того, чи на законних підставах особа леретнула державний кордон України. Якщо перетинання кордону відбулося у порядку, встановленому законодав­ством, особа має подати заяву про надання статусу біженця у тридо­бовий термін, У разі незаконного перетинання державного кордону України — протягом однієї доби.

При правовому регулюванні питань біженців дуже важливе зна­чення має передбачення всіх процедур механізму реєстрації і отри­мання статусу біженця. Це пов'язане з тим, що до отримання такого статусу особа також має певні права та обов'язки.

Так, до прав особи, що подала заяву про надання їй статусу біжен­ця, належать:

• право на тимчасове працевлаштування і освіту;

• право на медичну допомогу і соціально-побутові послуги;

• право на користування житлом, наданим у пункті тимчасового роз­ міщення до вирішення питання про надання статусу біженця на термін, шо не перевищує 3 місяців;

• право на вільне сповідування своєї релігії,

У Законі України «Про біженців» обов'язками зазначеної категорії осіб визначаються такі;

• обов'язок надавати у відповідний орган міграційної служби відо­ мості, що є необхідними для вирішення питання про надання ста­ тусу біженця;

• при отриманні направлення органа міграційної служби виїхати у визначене місце тимчасового проживання у триденний термін і за­ реєструватися у місцевому органі внутрішніх справ;

• дотримуватися встановленого в Україні порядку перебування на її території;

♦ проходити медичний огляд за вимогою органів охорони здоров'я. Рішення про надання статусу біженця приймається органами мігра­ ційної служби не пізніше одного місяця з момент)'подачи заяви. Особі у цьому випадку видається посвідчення, яке є документом внутріш­ нього користування, посвідчує її особу і підтверджує факт надання статусу біженця. Посвідчення видається особам, починаючи з 16 років.

Строк його — 3 місяці, після чого його може бути подовжено, але не більше, ніж на 3 місяці.

Законодавством встановлено підстави втрати або позбавлення осо­би статусу біженця.

Статус біженця втрачається, якщо особа:

• добровільно знову скористалася захистом держави, громадянином якої вона є, або країни постійного проживання;

• набула нового громадянства та користується захистом держави свого нового громадянства;

• засуджена до позбавлення волі за вироком суду України, що наб­ рав чинності.

Особа позбавляється статусу біженця органом міграційної служ­би за місцем її тимчасового проживання, якщо вона:

• втратила підстави, за яких вона набула статусу біженця;

• набула статусу біженці внаслідок подання завідомо неправдивих вдомостей або підроблених документів;

♦ розглядається з поважних причин як загроза державній безпеці, громадському порядку, здоров'ю населення України. Забезпечення а д міні страти вно-правового статусу біженців реалі­ зується спільними зусиллями різноманітних державних структур.

Державний комітет у справах охорони кордону, прикордонні війська здійснюють заходи з попередження незаконного перетинання державних кордонів України, затримання осіб,, прийом заяв про на­дання статусу біженців.

Служба безпеки України, її органи на місцях вживають заходів для виявлення серед осіб, що подали клопотання про надання статусу біженця таких, яким цей статус не може бути надано.

Міністерство внутрішніх справ України, управління внутрішніх справ областей, міст Києва, Севастополя займаються реєстрацією біженців, у межах своїх повноважень вирішують інші питання сто­совно надання статусу біженця.

Допомогу з тимчасового працевлаштування біженцям надає Мініс­терство праці України.

Міністерство закордонних справ, дипломатичні представництва та консульські установи також беруть активну участь у розв'язанні багатьох питань стосовно врегулювання відносин, пов'язаних із наданням та реалізацією статусу біженця.