1.3 Административный регламент государственного органа. Система административных регламентов государственного исполнительного органа

Понятие «административный регламент государственного органа» впервые упоминается в статье 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ), где установлено, что «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя, и, являющимся составной частью административного регламента государственного органа». В этой норме законодатель как бы «по умолчанию» полагает, что административный регламент государственной органа – понятие уже известное и не требует отдельного самостоятельного установления. Законодателем не даны ответы на ряд вопросов, имеющих существенное влияние на возможность практического применения административных регламентов государственных органов: каков статус этого акта, каков круг субъектов, обязанных в силу указанного правила иметь административные регламенты данного типа.

Понятие «государственный орган» имеет конституционное установление (статья 33) и широко применяется в российском законодательстве. Юридическое определение данного понятия содержится в статье 1 Федерального закона от 02.09.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»²³, где установлено, что государственные органы – это 1) органы федеральной государственной власти, 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и 3) иные государственные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

К органам федеральной государственной власти относятся органы, установленные в ст. 11 Конституции Российской Федерации: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Данная система органов является постоянно действующей.

К «иным федеральным государственным органам» традиционно относят Администрацию Президента Российской Федерации, Счетную Палату Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Центральную избирательную Комиссию Российской Федерации. Они тоже относятся к органам постоянным.

Следовательно, можно допустить, что все федеральные государственные органы, в которых создаются должности федеральной государственной гражданской службы, должны иметь:

1) Административные регламенты собственно федеральных государственных органов и 2) должностные регламенты гражданских служащих федеральных государственных органов.

Государственная гражданская служба РФ является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Правило ст. 47 Закона №79-ФЗ распространяется и на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Законы субъектов РФ, регулирующие государственную гражданскую службу субъектов РФ, содержат нормы об административных регламентах, аналогичные федеральной норме. Например, ст. 13 Закона Тюменской области от 28.12.2004 № 327 «О государственной гражданской службе Тюменской области»²⁴ устанавливает, что «профессиональная служебная деятельность государственного гражданского служащего Тюменской области осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа Тюменской области».

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлены органами законодательной и исполнительной власти, а также иными государственными органами субъектов Российской Федерации, которые образуются субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Следовательно, можно аналогично допустить, что все государственные органы субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная гражданская служба, должны иметь:

1) административные регламенты собственно государственных органов субъектов Российской Федерации и 2) должностные регламенты гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные органы являются частью государственного аппарата, характеризуются определенной, нормативно установленной для каждого органа компетенцией, наличием властных полномочий, юридической обособленностью, определенной хозяйственной и экономической самостоятельностью. Государственные органы принадлежат различным ветвям власти, имеют различный порядок формирования и быть постоянными или временными. Система государственных органов Российской Федерации отражает структуру государственной власти и построена по иерархическому принципу. Каждый уровень иерархии обладает присущими ему особенностями, что отражается в компетенции соответствующих государственных органов. Столь разнообразные субъекты, очевидно, требуют видового разнообразия регламентации их деятельности.

Анализ регламентных актов федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, позволил установить следующее. Регламенты собственно законодательных (на федеральном и на региональном уровне), судебных органов, органов государственной исполнительной власти (на федеральном и региональном уровне), а также большинство регламентов иных федеральных государственных органов были приняты до вступления в силу Закона № 79 – ФЗ и не содержат в своем названии слова «административный». Это, на наш взгляд, не является препятствием отнесения их к понятию «административный регламент государственного органа».

Самыми многочисленными государственными органами являются государственные органы исполнительной власти. Их деятельность составляет приблизительно 87% всей государственной деятельности и это, прежде всего, деятельность государственных гражданских служащих.

Некоторые авторы, вводят понятие «единого административного регламента органа исполнительной власти»²⁵, хотя в Законе № 79-ФЗ о нем не упоминается. При таком подходе все виды административных регламентов государственного органа исполнительной власти рассматриваются в качестве его составных частей²⁶.

Для формулирования такого понятия в свое время имелись основания. В проекте закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации»²⁷ предполагалось в исполнительных государственных органах установить административные регламенты: 1) государственных функций, 2) взаимодействия органов исполнительной власти, 3) собственно исполнительных органов государственной власти. Кроме того, предлагалось назвать все это «сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти», в который будут входить и 4) должностные регламенты гражданских служащих. Но данный проект не стал законом.

Понятие «административный регламент федерального органа исполнительной власти» употребляется в п. 1.2. действующего Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30²⁸, (далее – Типовой регламент взаимодействия). В контексте указанного акта понятием «административный регламент федерального органа исполнительной власти» охватываются: 1) регламент собственно федерального органа исполнительной власти, 2) административные регламенты исполнения государственных функций, 3) административные регламенты предоставления государственных услуг и 4) должностные регламенты гражданских государственных служащих.

В сравнении с проектом несостоявшегося закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации» в анализируемый перечень Типового регламента взаимодействия не вошли административные регламенты взаимодействия, что, на наш взгляд, является его недостатком.

Профессор А.Ф. Ноздрачев²⁹, комментируя Типовой регламент взаимодействия в анализируемой нами части, полагает, что приведенные нормативно-правовые положения дают основания для вывода о системе административных регламентов органа исполнительной власти, а не о едином административном регламенте органа исполнительной власти.

Именно этот вывод подтвержден нормотворческой практикой государственных органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, что дает нам основания применить данное понятие в настоящем учебном пособии.

Таким образом, каждый центральный федеральный орган исполнительной власти и каждый исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, должен иметь систему административных регламентов, которую образуют: 1) регламент собственно органа исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг и 5) должностные регламенты государственных гражданских служащих данного органа.