1.4. Доктринальные основы института административных регламентов органов исполнительной власти

При изложении данного вопроса трудно преодолеть весьма существенное обстоятельство, предопределяющее его качество. Дело в том, что если в целом по вопросам административного (управленческого) процесса отечественная научная мысль значительно опережает российское законодательство, то в случае с административными регламентами органов исполнительной власти, наоборот, практика пошла и идет впереди научной теории.

Институт административных регламентов органов власти исполнительной сформировался во многом эмпирически, без должной научной проработки³⁰. Особенно это относится к административным регламентам исполнительных органов местного самоуправления по предоставлению и исполнению муниципальных услуг и функций.

Отдельные научные положения, которые могут служить основой концепции института административных регламентов органов исполнительной власти, изложены разрозненно в немногочисленных источниках диссертационного характера и отдельных статьях периодических юридических изданий ³¹.

На сегодняшний день в доктрине административного права общепризнанными являются следующие теоретические положения.

Административный регламент органа исполнительной власти представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Он содержит процессуальные (процедурные) административно-правовые нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, полномочий, исполнению законов и вышестоящих в иерархии административных актов. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов.

В административный регламент органа исполнительной власти не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Включение подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти. Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного (муниципального) управления или предоставляет государственные (муниципальные) услуги, а также другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти, осуществляют свои полномочия.

Административный регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями о компетенции органа исполнительной власти регулируют одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с исполнением функций государственного (муниципального) управления или предоставлением государственных (муниципальных) услуг. Следовательно, содержащиеся в административных регламентах предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти. Административные регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Если материальные административные акты содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, то административные регламенты содержат процедурные нормы, на основе которых, органы исполнительной власти и иные субъекты права, в рамках административных процедур, реализуют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности.

В административных регламентах не должно быть новых элементов: понятийного аппарата правового регулирования отношений соответствующей сферы (новых терминов, определений и т.д.), регулирования порядка введения или устранения административных процедур, регламентации вопросов компетенции и иных вопросов материального права. Ошибочной является правотворческая практика, связанная с включением в регламенты такого рода норм из законов и административных актов.

Поскольку административный регламент является официальным выражением исключительно административных процедур, такой акт не может порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административным актом в материальном смысле.

Административным регламентом не могут быть введены какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться лишь порядок реализации узаконенных ограничений.

Основное назначение административных регламентов состоит в четком определении «технологий» выполнения органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг и тем самым ограничении произвольного административного усмотрения и установлении законных критериев действий не только органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, но и граждан и организаций. Они не касаются сущности государственных (муниципальных) функций или государственных (муниципальных) услуг, не предписывают, что следует, а чего не следует делать, а отвечают только на один вопрос: каким образом и в какой последовательности необходимо осуществлять предписанную деятельность. Административные регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократический, открытый характер.

Административные регламенты содержат собственные нормы, регламентирующие административные процедуры (официальный порядок официальных действий органа исполнительной власти) по исполнению функций публичного управления или предоставлению публичных услуг. Элементом их содержания может быть справочная информация, касающаяся организации работы соответствующих органов исполнительной власти, она должна быть достаточной для обеих сторон управленческого отношения - это очень важно. Но главным является то, что административные регламенты должны быть единственными нормативными правовым актами, регулирующими административные процедуры. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию административных регламентов, - правильная, исчерпывающая регламентация административных процедур и их оптимизация.

Соблюдению требования детальной регламентации действий, образующих административную процедуру, не препятствует другое требование: в административном регламенте не должно быть избыточных административных процедур и избыточных административных действий, которые в таком качестве перерождаются в административные барьеры.

Административные регламенты, как и все нормативные правовые акты,

должны соответствовать единым критериям качества³². Вместе с тем административные регламенты должны соответствовать и своим специальным критериям качества:

- законности (обеспечивать полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и задач правильного применения закона);

- открытости (предусматривать все необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц);

- гласности (развивать демократические начала в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан);

- доступности (регламентировать предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг);

- эффективности (содержать правила эффективного взаимодействия с другими государственными органами);

- концентрации (экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих);

- обязательности (реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за исполнение административных процедур)³³. К сожалению, приходится констатировать, что изложенные доктринальные положения не образуют целостной концепции института административных регламентов органа исполнительной власти. Частью будущей концепции является и дискуссионный на сегодняшний день вопрос о видах административных регламентов органов исполнительной власти.