3. Землеустроительный процесс

В земельном праве имеются не только материальные земельно-правовые нормы, напрямую регламентирующие землеустройство, но и процессуальные нормы, регулирующие и устанавливающие землеустроительный процесс.

Процессуальная норма — это установленное или санкциониро­ванное государством правило поведения государственных орга­нов и иных организаций, а также граждан при участии их в юри­дической процедуре, имеющей целью достижение определенно­го правового результата при применении норм материального права.

Землеустроительный процесс — это определенный правообразу-ющий акт, законодательно закрепленный порядок производства землеустроительного дела (работы). В любом государстве данный процесс включает следующие основные этапы:

возбуждение землеустроительного дела;

подготовку землеустроительной документации (подготовитель­ные работы, составление проекта, предъявление его участникам землеустройства);

утверждение проекта и приведение его в исполнение (установ­ление на местности пограничных межевых знаков, перенесение основных проектных решений в натуру и т. д.);

оформление землеустроительного дела, составление и выдача участникам землеустройства землеустроительной документации;

авторский надзор за выполнением проектов землеустройства.

Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы (заявления, прото­колы, справки, акты, данные экспертизы, накладные и т.д.). Оно формируется и хранится в порядке, установленном нормативны­ми правовыми актами Российской Федерации.

Землеустроительный процесс в нашей стране состоит из подго­товительных работ, разработки прогнозов, схем, проектов земле­устройства, рассмотрения и утверждения проектной документа­ции, перенесения проектов в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных материалов и документов, осуще­ствления авторского надзора за выполнением проектов землеуст­ройства собственниками земли, землевладельцами, землепользо­вателями и арендаторами.

348

4. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ

Землеустроительная документация — это документы (прогнозы, схемы, проекты, технико-экономические расчеты и обоснования, другие материалы), полученные в результате проведения землеус­тройства и отражающие выполнение различных землеустроитель­ных действий, а также обеспечивающие в ходе осуществления на­меченных мероприятий организацию рационального использова­ния и охраны земли на территории страны, субъектов Федерации, муниципальных и иных административно-территориальных обра­зований, конкретных землевладений, землепользовании и земель­ных участков.

Виды землеустроительной документации устанавливаются фе­деральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными пра­вовыми актами субъектов Российской Федерации.

Состав, содержание, правила оформления определяются соот­ветствующими нормативно-техническими документами по прове­дению землеустройства.

В соответствии с Законом «О землеустройстве» к видам земле­устроительной документации относятся:

генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Россий­ской Федерации, схемы землеустройства муниципальных образо­ваний и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;

проекты территориального землеустройства;

материалы межевания объектов землеустройства;

карты (планы) объектов землеустройства;

проекты внутрихозяйственного землеустройства;

проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засо­ления; иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производ­ства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

материалы геодезических и картографических работ, почвен­ных, геоботанических и других обследований и изысканий, оцен­ки качества земель, инвентаризации земель;

тематические карты и атласы состояния и использования зе­мель.

Введенная Законом «О землеустройстве» карта (план) объекта землеустройства — это документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустрой­ства, ограниченных в использовании частей объекта землеустрой­ства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связан­ных с землей.

349

В связи с осуществлением в Российской Федерации земельной реформы, неодинаковым содержанием землеустройства на раз­личных этапах социально-экономического развития страны, су­щественным расширением земельных преобразований в после­днее время, а также в связи с современными задачами землеуст­ройства землеустроительные предприятия кроме указанной выше имеют следующую землеустроительную документацию:

прогнозы, федеральные и региональные программы использо­вания и охраны земельных ресурсов, а также другие материалы прогнозирования и планирования использования и охраны зе­мель;

материалы природно-сельскохозяйственного, эколого-хозяй-ственного, агроэкономического, ландшафтно-экологического и других видов районирования (зонирования, микрозонирования и

т.д.);

схемы и проекты перераспределения земель, а также материа­лы других видов землеустроительных работ, проводимых в ходе реорганизации колхозов и совхозов;

схемы и проекты осуществления противоэрозионных и других природоохранных мероприятий;

планы земельно-хозяйственного устройства городов и посел­ков, определяющие основные направления использования не под­лежащих застройке и временно не застраиваемых земель в черте города и поселка, а также земель, переданных в их владение для развития личного подсобного хозяйства, огородничества, сеноко­сов и выпаса скота граждан, проживающих на их территориях;

материалы инвентаризации всех земель, дающие необходимую информацию об их фактическом состоянии и целевом использо­вании земель гражданами и юридическими лицами;

землеустроительные дела по отводам земельных участков для юридических и физических лиц, предоставлению и изъятию зе­мель, осуществлению земельного оборота;

материалы по определению и организации территории земель­ных участков, предоставляемых для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан;

документы по размещению и устройству территорий особо ох­раняемых земель; земель, предоставляемых беженцам, вынужден­ным переселенцам, а также военнослужащим, уволенным в запас; традиционного природопользования в местах проживания корен­ных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока;

материалы по систематическому выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель, служащие основой для под­готовки решений о зачислении этих земель в специальный фонд для последующего перераспределения;

материалы по выявлению и установлению в натуре (на местно­сти) границ административно-территориальных образований и зе­мельных участков, предоставленных в собственность или пользо-

350

вание, являющиеся основой для изготовления документов, удос­товеряющих право на землю граждан и юридических лиц;

материалы кадастровых съемок, дежурные карты ограничений и обременении в использовании земель, земельно-кадастровые карты, данные которых являются исходной информацией для зем­леустроительного проектирования, планирования и прогнозиро­вания;

материалы земельно-оценочных работ, обеспечивающие полу­чение показателей оценки каждого земельного участка, экономи­чески обосновывающие землеустроительные проектные решения и уточняющие ставки земельного налога, платежи на землю;

документы по осуществлению мониторинга земель, государ­ственного контроля за использованием и охраной земель;

материалы межевания земель.

Землеустроительная документация оформляется, рассматрива­ется, согласовывается, утверждается, выдается заказчикам и хра­нится в установленном нормативными правовыми актами поряд­ке. Она хранится в архивах федерального и территориальных ор­ганов исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, на которые возлагаются функции земле­устройства, а также федеральных государственных унитарных предприятий, учреждений и иных организаций, находящихся в ведении землеустроительной службы, других архивах негосудар­ственных организаций, имеющих лицензии на выполнение земле­устроительных работ.

Во многих странах мира имеются специальные государственные фонды данных, полученных в результате проведения.землеустрой-ства. Они формируются на основе сбора, обработки, учета, хране­ния и распространения соответствующей документированной ин­формации. Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также их использования определяется соответствующими закона­ми или решениями правительства. Землеустроительная докумен­тация, включенная в государственный фонд данных РФ, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Граж­дане и юридические лица, осуществляющие землеустройство, обя­заны бесплатно передать экземпляр созданной ими землеустрои­тельной документации в государственный фонд данных.

5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Для осуществления землеустройства и других функций, связан­ных с управлением земельными ресурсами, государство создает специальные землеустроительные органы (государственную зем­леустроительную службу).

351

Государственные землеустроительные органы (службы) — это си­стема федеральных и территориальных органов исполнительной власти, а также подведомственных или федеральных государ­ственных унитарных предприятий, учреждений и иных организа­ций, обеспечивающих выполнение всего объема землеустроитель­ных, земельно-кадастровых, земельно-оценочных, съемочных и изыскательских работ, контроль за использованием и охраной зе­мель (включая мониторинг земель), а также организацию работ по планированию и прогнозированию использования земель и их ох­ране, разработке государственных и региональных программ, свя­занных с использованием и охраной земель. В их составе землеус­троительная служба, проектные и научно-исследовательские ин­ституты по землеустройству и их филиалы (предприятия), науч­ные, информационные и другие учреждения.

Землеустроительная служба — это административно-управлен­ческая структура землеустройства. Ее возглавляет федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению зе­мельными ресурсами. На 1 сентября 2001 г. таким органом являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр).

Эта служба осуществляет в соответствии с положением, утвер­жденным 29 декабря 2000 г., специальные (исполнительные, конт­рольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по веде­нию государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройству, госу­дарственной кадастровой оценке земель, мониторингу и государ­ственному контролю за использованием и охраной земель.

Федеральный орган исполнительной власти (Росземкадастр) осуществляет полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы в регионах, которые в совокупности ох­ватывают всю территорию страны. К территориальным органам на конец 2000 г. относились 89 комитетов в субъектах Российской Федерации, 1697 и 455 районных и городских комитетов по зе­мельным ресурсам и землеустройству, 86 федеральных государ­ственных учреждений — земельно-кадастровых палат. В структу­ре Росземкадастра сосредоточено 100 научно-исследовательских, проектных и проектно-изыскательских организаций. Всего в сис­теме работают 19 тыс. специалистов, не считая 2 тыс. зарегистри­рованных частных землеустроительных организаций.

Непосредственное проведение проектно-изыскательских работ по землеустройству возложено на подведомственный Росземкада-стру Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательс-кий институт по земельным ресурсам (РосНИИземпроект), распо­лагающийся в Москве и являющийся головным институтом в об­ласти землеустройства. В экономических районах имеются зо­нальные научно-исследовательские и проектно-изыскательские институты по землеустройству:

352

Волго-Вятский, Нижний Новгород;

Волжский, Самара;

Восточно-Сибирский, Красноярск;

Дальневосточный, Хабаровск;

Западно-Сибирский, Новосибирск;

Кубанский, Краснодар;

Северо-Западный, Санкт-Петербург;

Северо-Кавказский, Нальчик;

Уральский, Екатеринбург;

Центрально-Черноземный, Воронеж;

Южный, Ростов-на-Дону.

Во всех остальных субъектах Российский Федерации (кроме авто­номных округов) расположены государственные унитарные пред­приятия по землеустройству. Всего в Российской Федерации функ­ционирует 78 таких государственных унитарных предприятий.

Значительные работы по землеустройству (аэрофотогеодези-ческие, топографические и другие съемки) выполняют Российский проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок (Госземкадастрсъемка), располагающийся в Москве, и его пред­приятия в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Пер­ми, Омске, Ростове-на-Дону.

Кроме того, в системе Росземкадастра действуют Российский институт мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ), проводящий работы по мониторингу земель и контролю за состоянием природ­ной среды с использованием методов дистанционного зондирова­ния земли и других современных технологий и технических средств; Федеральный земельно-кадастровый центр (ФКЦ), коорди­нирующий научные и методические работы по землеустройству и земельному кадастру и внедряющий в землеустроительное произ­водство автоматизированную систему земельного кадастра. В на­стоящее время РосИМЗ переходит в состав ФКЦ.

При Росземкадастре действуют также государственное пред­приятие — центр по разработке и производству приборов и техно­логий для целей земельного кадастра, мониторинга земель и зем­леустройства — Росцентр «Землемер» и Центральный вычислитель­ный центр.

Для подготовки предложений по проведению, осуществлению и финансированию работ по землеустройству, оказанию помощи в разрешении спорных вопросов, возникающих при проведении землеустроительных действий, органы государственной исполни­тельной власти и местного самоуправления могут создавать на время проведения работ по землеустройству республиканские, краевые, областные, районные, городские, сельские общественные землеустроительные комиссии, возглавляемые работниками терри­ториальных органов (комитетов) Росземкадастра, с включением в состав ответственных представителей заинтересованных государ­ственных и общественных организаций, предприятий и учрежде-

353

ний республики, края, области, автономного образования, райо­на, города, села, основных заказчиков и разработчиков землеуст­роительной документации.

Общественные землеустроительные комиссии контролируют разработку и внедрение утвержденных проектом землеустройства мероприятий по рациональному использованию и охране земель, оказывают необходимую консультативную, методическую и тех­ническую помощь по осуществлению различных мероприятий, выявляют необходимость и вносят предложения по корректировке утвержденной землеустроительной документации.

6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Государственное регулирование проведения землеустройства осуществляется Правительством Российской Федерации, уполно­моченным федеральным органом исполнительной власти по уп­равлению земельными ресурсами (Росземкадастром), территори­альными органами на местах.

К полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся:

установление порядка проведения землеустройства;

координация деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, органов местного самоуправления при проведе­нии землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в феде­ральной собственности;

принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

установление порядка государственной экспертизы землеуст­роительной документации;

организация и осуществление контроля за проведением земле­устройства;

разработка, согласование и реализация генеральной схемы зем­леустройства территории Российской Федерации;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения зем­леустройства.

В полномочия органов государственной власти субъектов Российс­кой Федерации входят:

проведение государственной политики в области землеустрой­ства на соответствующей территории;

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъек­та Российской Федерации, контроль за их соблюдением;

354

разработка и утверждение региональных целевых программ ис­пользования и охраны земель;

участие в пределах своей компетенции в организации и осуще­ствлении государственного контроля за проведением землеуст­ройства и реализацией землеустроительных мероприятий;

организация проведения и финансирования землеустройства в соответствии с региональными программами и на землях, находя­щихся в собственности субъектов Федерации;

иные, не отнесенные к ведению Российской Федерации полно­мочия в области землеустройства.

Органы местного самоуправления полномочны:

организовывать и проводить землеустройство на землях муни­ципальной собственности;

организовывать и осуществлять землеустройство на территории муниципальных образований в пределах отдельных государствен­ных полномочий в области землеустройства, переданных им в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации.

Возрастает роль федерального органа исполнительной власти в управлении земельными ресурсами, на который возлагаются следую­щие задачи:

обеспечение проведения государственной политики в области землеустройства;

разработка концепции и программы проведения землеустрой­ства;

разработка проектов нормативных правовых актов, издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам землеустройства;

научное, методическое и нормативно-техническое обеспечение землеустройства;

осуществление землеустроительной деятельности;

стимулирование развития сферы землеустроительных услуг на коммерческой основе;

организация и осуществление контроля за проведением земле­устройства и мероприятий, определенных землеустроительной до­кументацией;

проведение государственной экспертизы землеустроительной документации;

осуществление функций государственного заказчика проектно-изыскательских, научно-исследовательских и опытно-экспери­ментальных работ, связанных с проведением землеустройства, размещение на конкурсной основе заказов на их выполнение;

лицензирование проведения землеустроительных работ;

формирование и хранение государственного фонда землеустро­ительной документации;

подготовка предложений по реорганизации, ликвидации госу­дарственных унитарных землеустроительных предприятий, нахо­дящихся в их ведении;

355

координация проведения землеустроительных работ, связан­ных с использованием и охраной земель;

обобщение и анализ данных о проведении землеустроительных работ, освещение в средствах массовой информации вопросов землеустроительной деятельности;

участие в проведении работ по стандартизации и сертифика­ции средств измерений, используемых для проектно-изыскатель-ских обследований в землеустройстве;

разработка в пределах своей компетенции перечня сведений по землеустройству, составляющих государственную тайну и подле­жащих засекречиванию, обеспечение их защиты;

осуществление других функций, связанных с реализацией за­дач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами.