Глава 3 земельные ресурсы и их использование

1. ВИДЫ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Земля в пределах государственных границ (включая занятую водой) составляет территориальную основу суверенитета государ­ства и образует его земельный фонд. Этот фонд делится на земли различного целевого назначения, распределяется по землевла­дельцам и землепользователям.

В соответствии с земельным законодательством РФ все земли страны по основному целевому назначению делятся на 7 катего­рий, каждая из которых имеет определенный правовой режим ис­пользования и охраны:

сельскохозяйственного назначения;

поселений (населенных пунктов);

промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения косми­ческой деятельности, обороны, безопасности и иного специально­го назначения;

особо охраняемых территорий и объектов;

лесного фонда;

водного фонда;

запаса.

Данные о распределении земельного фонда РФ по категориям приведены в табл. 8.

49

Земли сельскохозяйственного назначения — это земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а так­же предназначенные для этих целей. Это основное средство про­изводства продуктов питания, кормов для скота, органического сырья. Такие земли подлежат охране с целью сохранения их пло­щади, предотвращения негативных процессов и повышения пло­дородия почв и занимают важнейшее место в составе земельного фонда страны.

Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются сельскохозяйственным предприятиям, организациям для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и учебных целей, а также гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садовод­ства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота. Кроме того, их выделяют родовым общинам, семьям корен­ных малочисленных народов, казачьим обществам.

Земли поселений — это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отде­ленные их чертой от земель других категорий. Главное назначение таких земель — обслуживание нужд населенных пунктов; они на­ходятся в ведении соответствующих администраций.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио­вещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения косми-

50

ческой деятельности, земли обороны, безопасности и иного назначе­ния предоставляют предприятиям промышленности (нефтяной, газовой, угольной, металлургической), предприятиям энергети­ки, под транспортные артерии (автомобильный, железнодорож­ный, трубопроводный, речной, морской, воздушный транспорт), для обеспечения обороноспособности страны, под объекты свя­зи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения. Эти земли расположены за чертой населенных пунктов. Их плодородие не имеет существенного значения,, важны лишь их геологические и архитектурно-планировочные качества.

Земли особо охраняемых территорий и объектов включают участ­ки, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с законода­тельством полностью или частично из хозяйственного использо­вания и оборота и для которых установлен особый правовой ре­жим.

Земли лесного фонда — это лесные земли (земли, покрытые лес­ной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).

Лесные насаждения менее требовательны к условиям произ­растания, чем сельскохозяйственные культуры; для них пригод­ность подстилающих пород важнее плодородия почвы. Так, бед­ные и малопригодные для сельского хозяйства песчаные почвы могут использоваться для выращивания ценных хвойных пород деревьев.

Земли водного фонда — это земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделя­емые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных соору­жений и объектов.

Земли запаса — это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспре­деления.

В Российской Федерации предусмотрено создание фондов пере­распределения земель. Они формируются из земель сельскохозяй­ственного назначения, поступающих в этот фонд, при доброволь­ном отказе от земельного участка; если нет наследников ни по за­кону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наслед­ства, либо наследник отказался от наследства в пользу государ­ства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он

51

отказывается от наследства; при принудительном изъятии зе­мельного участка.

Земельное законодательство учитывает интересы малочислен­ных народов и этнических групп; в местах их проживания и хозяй­ственной деятельности могут выделяться территории особого пра­вового режима, включающие земли различных категорий.

Распределение земель по перечисленным категориям посто­янно меняется в связи с развитием народного хозяйства, необ­ходимостью решать экономические, социальные и экологичес­кие проблемы. Наиболее часто перераспределение затрагивает земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и за­паса.

Формирование категорий земель и последующие изменения их площади происходят путем создания новых или реорганизации существующих землевладений и землепользовании. Практически площадь каждой категории формируется «снизу вверх»: от земле­владений и землепользовании к территориальной базе отрасли и затем к категориям земель. Последние, как правило, включают земли нескольких отраслей.

Процедура перераспределения земель включает в себя действия по предоставлению и изъятию земельных участков. Эти действия осуществляются на основе специальных проектов землеустрой­ства, имеющих межхозяйственный (межотраслевой) характер и ут­верждаемых администрациями различного уровня.

В результате предоставления земли для ведения той или иной деятельности образуются землевладения и землепользова­ния. В сумме они составляют земельно-ресурсную базу соответ­ствующих отраслей народного хозяйства, земельный фонд страны.

Россия хорошо обеспечена землей и другими природными ре­сурсами (табл. 9).

*Составлено по данным Госкомзема РФ (1998 г.) и отдела статистики ООН. ** 1 Пдж (петаджоуль) равен 163 400 стандартным баррелям или 34 140 стан­дартным тоннам угля (ООН).

При межотраслевом перераспределении земель учитывается фактор их освоения, вовлечения в оборот природных ресурсов. Преимущество отдается предприятиям, которые наиболее полно используют биоклиматический потенциал и плодородие земель. Такой отраслью прежде всего является сельское хозяйство, поэто­му законодательством предусмотрено первоочередное предостав­ление плодородных земель для сельскохозяйственных целей. Зем­ля здесь выполняет функцию главного средства производства, а применяемые технологии характеризуются высокой потребностью в ней (землеемкостью). Если объем выпуска промышленной про­дукции сравнительно слабо связан с занимаемой предприятием земельной площадью, то в сельском хозяйстве он прямо зависит от площади угодий и их качества. Для лучшего учета этого обстоя­тельства земельный фонд страны делится на отдельные угодья (пашни, пастбища, сенокосы, леса, болота и др.; табл. 10).

Земельные угодья — это участки земли, систематически исполь­зуемые или пригодные к использованию для определенных хозяй­ственных целей и различающиеся по своим естественно-истори­ческим признакам.

Земельные угодья делятся на различные категории, прежде все­го на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные.

К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, залежь, многолетние продуктивные насаждения (сады, виноградники, ягодники, тутовники и т. п.), сенокосы и пастбища. Это земли, предназначенные для производства сельскохозяйственной про­дукции. Несельскохозяйственные угодья используются для иных це­лей. В отдельную их группу выделяют угодья, где земля выступает как предмет труда (места добычи торфа, песка, глины, камня, гра­вия и т. п.).

Большую часть земельного фонда России занимают несельскохо­зяйственные угодья — 87,1 %; площадь сельскохозяйственных угодий составляет всего 221,1 млн га, или 12,9 % территории страны.

Одни и те же территории могут использоваться как для основ­ных, так и для побочных целей; при отнесении угодий к той или иной категории имеется в виду их основное целевое назначение. Например, сенокос после уборки может использоваться для пасть­бы скота, но он при этом не становится пастбищем.

Классификация угодий зависит от характера функционирова­ния земли в той или иной отрасли. Например, в промышленности территория используется для размещения зданий, транспортиров­ки продукции, создания защитных зеленых зон и т. п. В сельском хозяйстве, где земля выступает как главное средство производства, формы ее использования более дифференцированы. Здесь земля может использоваться, как и в других отраслях, под постройки,

54

сооружения, дороги и т. п., но также непосредственно для произ­водства продукции (пашня, многолетние продуктивные насажде­ния, сенокос, пастбище).

На форму использования земли определенное влияние оказыва­ют природные факторы и свойства земли. Так, под пашню отводят территории, имеющие незначительные уклоны местности, под многолетние насаждения — участки с определенной экспозицией склона и соответствующим залеганием грунтовых вод. Климатичес­кие условия обусловливают зональность размещения культур и структуры угодий; поэтому различают не только их виды, но и под­виды. В основу выделения подвидов принимают главным образом природные признаки, характеризующие фактическое состояние того или иного угодья. Отражая качественное состояние земли, эти признаки в какой-то мере влияют на продуктивность. Например, в составе сенокосов выделяются суходольные, заливные, заболочен­ные участки, в составе пастбищ — суходольные и заболоченные.

В состав землепользования кроме используемых земель могут входить и неиспользуемые (ямы, овраги, болота и др.).

Каждое угодье состоит из отдельных контуров — участков этого угодья, имеющих замкнутую внешнюю границу. Чем больше кон­туры сельскохозяйственных угодий, тем они удобнее для исполь­зования техники. Мелкоконтурность создает неудобства при ее эксплуатации, вызывает дополнительные затраты труда и матери­альных ресурсов.

Внутри угодья могут выделяться почвенные контуры, то есть его части, отличающиеся по почвенным условиям. В районах орошае­мого земледелия, кроме того, выделяют поливные участки.

Мелиорированные угодья, имеющие более высокую ценность, подразделяются на орошаемые и осушенные; в свою очередь, они делятся по видам и мелиоративному состоянию.

Учет количества земель по угодьям проводят по их фактичес­кой площади и качественному состоянию, опираясь на опреде­ленную классификацию (например, пашня орошаемая, сенокос осушенный и т.д.). Эта классификация должна соответствовать требованиям земельного кадастра.

Необходим также учет качества земель; для этого используют такие характеристики, как почва, рельеф, климат, подстилающие породы. Учитывают и другие природные факторы, а также хозяй­ственную деятельность человека.

В составе сельскохозяйственных угодий выделяют специальные категории, зональные типы, классы, разряды и виды земель (Оценка земельных ресурсов /Под ред. В. П. Антонова, П. Ф. Лой-ко. — Владимир: Ин-т оценки природных ресурсов, 1999. — С. 78-79). -

Категории пригодности земель — это обособляемые части при-родно-сельскохозяйственных зон и горных областей, выделяемые по возможности целесообразного использования под основные

55

виды угодий, предпочтительно для сельскохозяйственного произ­водства. Существует три категории пригодности земель сельскохо­зяйственного использования:

пригодные под любое сельскохозяйственное использование, в том числе под полевые культуры (пашня, многолетние насаждения);

малопригодные под полевые культуры, но пригодные под кор­мовые угодья (сенокосы, пастбища);

непригодные для использования в сельском хозяйстве без ко­ренной мелиорации (болота, нарушенные земли и т. п.).

Классы земель — части категорий пригодности, обособляемые по различию почв, их механического состава и почвообразующих пород, а также по условиям рельефа и увлажнению. Тем самым класс земель выступает в качестве классификационной единицы и представляет земли с близкими природными и хозяйственными качествами, с характерной общностью использования, направле­ниями окультуривания, повышения продуктивности и охраны. Всего выделено 11 классов: 1—5 для первой категории земель, 6—8 для второй и 9—11 для третьей категории. Качество земель убыва­ет от первого к последующим классам.

Участки различных классов, разрядов и видов земель выделяют на основе всестороннего учета не только свойств почв, но и других экологических условий, которые предопределяют качественное состояние земель, их наиболее целесообразное хозяйственное ис­пользование, пути достижения наивысшей продуктивности с уче­том требований охраны окружающей среды. При учете земель в зависимости от их фактического состояния угодья подразделяются на чистые, закустаренные, залесенные, эродированные и т. п. В настоящее время данная классификация принята для учета и ха­рактеристики качества земельных угодий в общей системе земель­ного кадастра.

Виды земель — конкретное выражение классов и подклассов в том или ином зональном типе с соответствующими особенностя­ми использования (в земледелии, луговодстве, садоводстве, лес­ном хозяйстве и т. д.) и способами улучшения.

2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА ПО ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ

В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности.

Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собствен­ность), собственность субъектов Российской Федерации и соб-

56

ственность муниципальных образований (муниципальную соб­ственность) осуществляется в соответствии с Федеральным зако­ном «О разграничении государственной собственности на землю».

В федеральной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности Российской Федерации на которые возник­ло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В федеральной собственности могут находиться не предостав­ленные в частную собственность земельные участки по основани­ям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

В собственности субъектов Российской Феде­рации находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности субъектов Российской Федерации на ко­торые возникло при разграничении государственной собственно­сти на землю;

которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации могут нахо­диться не предоставленные в частную собственность земельные участки:

занятые недвижимым имуществом, находящимся в собствен­ности субъектов Российской Федерации;

предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, государственным унитарным предприя­тиям и государственным учреждениям, созданным органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации;

отнесенные к землям особо охраняемых природных террито­рий регионального значения, землям лесного фонда, находящим­ся в собственности субъектов Российской Федерации в соответ­ствии с федеральными законами, землям водного фонда, заня­тым водными объектами, находящимися в собственности субъек­тов Российской Федерации, землям фонда перераспределения земель;

занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации.

В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и при­нятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

57

которые приобретены по основаниям, установленным граж­данским законодательством.

В муниципальной собственности могут находиться не предос­тавленные в частную собственность земельные участки по основа­ниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами гра­ниц муниципальных образований.

В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — земельные участки в му­ниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче зе­мельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга в муниципальную собственность в соответствии с зако­нами этих субъектов Российской Федерации.

Земли субъектов Российской Федерации — это земли, находящие­ся в их административно-территориальных границах, за исключе­нием федеральных, муниципальных и частных земель. В соб­ственности субъекта РФ находятся земли, занимаемые объектами промышленности, транспорта, науки и другими объектами, на­ходящимися в его собственности. В его собственность могут пере­ходить также земли передаваемых объектов федеральной соб­ственности и приобретаемые у частных собственников.

Муниципальные земли не считаются ни государственными, ни частными; они принадлежат органам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муници­пальным образованиям относятся города, районы, поселки, сельс­кие населенные пункты и другие образования, имеющие органы местного самоуправления. Таким образом, муниципальная соб­ственность на землю — это собственность городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Муниципальные образования являются субъектами права, они могут своими действиями приобретать и осуществлять имуще­ственные и личные неимущественные права и обязанности, в том числе и права на земельные участки.

В муниципальной собственности городов, районов, сельских поселений и других муниципальных образований находятся земли в пределах их административно-территориальной черты, а также земельные участки за их чертой, переданные в ведение органов местного самоуправления. В собственность муниципальных обра­зований для обеспечения их развития могут также передаваться

58

земли, находящиеся в государственной собственности. В муници­пальную собственность могут включаться земли, приобретаемые в соответствии с решением местной администрации у других соб­ственников земельных участков путем их выкупа в порядке, уста­новленном законодательством, на основе дарения и отказов от зе­мельных участков.

Управление и распоряжение муниципальными землями осуще­ствляются органами муниципальных образований на основе зако­нодательства Российской Федерации, субъектов РФ и уставов му­ниципальных образований.

Частная собственность на землю может быть следующих видов:

личной собственностью граждан;

общей собственностью граждан (совместной или долевой);

собственностью юридических лиц.

По действующему законодательству в России существует два основных способа приобретения права собственности на землю:

первый — когда граждане и их объединения приобретают в соб­ственность земельные участки за плату или безвозмездно из зе­мель государственной или муниципальной собственности;

второй — путем совершения гражданско-правовых сделок с землей, когда граждане или юридические лица покупают, насле­дуют, получают в дар земельный участок.

Общая собственность на землю (которая также относится к ча­стной собственности) делится на два подвида: долевую (земельный участок находится в общей собственности с определением доли каждого из собственников) и совместную (без определения таких долей). Если размер долей участников долевой собственности на земельный участок не определен на основании закона или согла­шением всех ее участников, эти доли признаются равными. Со­глашением участников может быть установлен порядок определе­ния и изменения их долей в зависимости от вклада каждого из них в приобретение и освоение земельного участка. Каждый участник общей долевой собственности обязан соразмерно своей доле уча­ствовать в уплате налоговых платежей по общему земельному уча­стку, а также в издержках по его содержанию.

Владение, пользование и распоряжение земельным участком, находящимся в общей собственности, осуществляется по соглаше­нию всех участников права собственности. При продаже земель­ной доли в праве общей собственности на земельный участок дру­гим лицам остальные участники общей долевой собственности имеют преимущественное право купить ее по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях (кроме случаев про­дажи с аукциона).

Собственность юридических лиц на земельные участки наряду с собственностью граждан приравнивается к частной собственнос­ти. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам

59

при приватизации государственных и муниципальных предприя­тий» и Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. «Об утвержде­нии порядка продажи земельных участков при приватизации го­сударственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также пре­доставленных гражданам и их объединениям для предпринима­тельской деятельности» иметь и приобретать земельные участки на праве собственности разрешено любым юридическим лицам. Вместе с тем земельным законодательством РФ предусмотрены ограничения права собственности на земельные участки в отно­шении иностранных юридических лиц и международных органи­заций.

По данным государственного земельного учета, на 1 января 2000 г. в государственной и муниципальной собственности нахо­дилось 1578,7 млн га — 92,4 % земельного фонда РФ. В отсутствие закона о разграничении земель, находящихся в федеральной соб­ственности, в собственности субъектов РФ и муниципальных об­разований, в полной мере учесть их раздельно пока не представля­ется возможным.

По состоянию на 1 января 2000 г. в собственности граждан, их объединений и юридических лиц было 129,6 млн га, или 7,6 % зе­мельного фонда страны. В собственность граждан и юридических лиц были переданы земли, как правило, находящиеся в наиболее благоприятных с точки зрения почвенно-климатических условий районах страны.

По сравнению с 1998 г. площадь земель, находящихся в част­ной собственности, в 1999 г. сократилась на 0,4 млн га, что связано с отказами собственников от земельных участков, ликвидацией предприятий и хозяйств. Этот процесс имел место почти во всех субъектах РФ.

Из всех земель, находящихся в частной собственности, на долю граждан и их объединений приходится 105,7 млн га (6,2 % земель­ного фонда России), а в собственности юридических лиц — 23,9 млн га (1,4%). Количество земель, находящихся в собствен­ности граждан, возросло по сравнению с 1998 г. на 4 млн га, а у юридических лиц уменьшилось на 4,4 млн га.

В структуре частной собственности на землю доля граждан на 1 января 2000 г. составляла 81,6%. Как правило, частными соб­ственниками были владельцы земельных долей, входивших в со­став землевладений реорганизованных сельскохозяйственных предприятий.

Как видно из табл. 11, во владении юридических и физичес­ких лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, доля государственной и муниципальной собственности составля­ет 80,1 %, частной— 19,9, в том числе в собственности граж­дан — 16,2 %.

60

Распределение этих земель по землепользователям различных организационно-правовых форм и по видам угодий показано в табл. 12. В их составе земли сельскохозяйственных предприятий и организаций занимают 583,6 млн га (93,0 %), крестьянских (фермер­ских) хозяйств — 14,5 млн га (2,2 %), в том числе 13,5 млн га сельско­хозяйственных угодий (6,8 % их общей площади) и 10,4 млн га паш­ни (8,6 %); земли, находящиеся в личном пользовании граждан, — 13,2 млн га (2,0 %), в том числе 11,9 млн га сельскохозяйственных угодий (6,0 % их общей площади).

При организации рационального землепользования с точки зрения эффективного функционирования землевладений и земле­пользовании, относящихся к различным видам собственности, не­обходимо решить следующие землеустроительные задачи:

произвести разделение земель, находящихся в федеральной и муниципальной собственности;

облегчить процедуру перехода земельных участков из одной формы собственности в другую;

создать наилучшие организационно-территориальные условия для повышения эффективности производства в хозяйствах раз­личных форм собственности;

сформировать землевладения и землепользования оптималь­ных размеров, с рациональным составом и структурой угодий, со­четанием отраслей;

обеспечить реализацию вещных и иных прав на пользование землей, проведение земельных сделок и перераспределение зе­мель в ходе земельного оборота.

Таким образом, способы хозяйственного использования и пра­вовое положение земель влияют на состав земельного фонда стра­ны и определяют необходимость постоянного переустройства тер­ритории.

Контрольные вопросы и задания

28. Дайте определение понятий «земельный фонд», «категория земельного фонда».

29. Какие категории земель выделяются в составе земельного фонда Россий­ской Федерации?

30. Что такое земельные угодья? Как они подразделяются?

31. Как земельные угодья делятся по хозяйственному назначению и видам ис­пользования?

32. Что называют категорией пригодности земель, классом и видом земель?

33. Дайте характеристику земельного фонда России по формам собственности.

34. Какие земли относятся к государственным и муниципальным?

35. Перечислите разновидности частной собственности на землю.

36. Чем отличаются общая долевая и общая совместная собственность?

10. Какие землеустроительные задачи приходится решать при перераспределе­ нии земель по формам собственности?

63