3. Виды контроля за законностью деятельности исполнительной власти

Контроль режима законности можно разделить на внутриведомственный и вневедомственный.

Внутриведомственный контроль осуществляют самим органом государственного управления. Его осуществляют все органы и общей и специальной компетенции. Осуществляется он методом проверки исполнения и контроля. В министерствах, ведомствах имеются ведомственные инспекции, инспекции при их руководителях и другие подразделения, обладающие контрольными функциями: финансовые службы, отдел труда и заработной платы и другие. Эти службы контролируют и аппарат управления, и подчиненные предприятия. Другие управления центральных органов федеральной исполнительной власти осуществляют контроль только по отношению к аппарату подчиненных предприятий и организаций. Главное у них — проверка исполнения и инспектирование. Внутриведомственный контроль проводится в форме проверок и ревизий: документальных, финансовых, полных, частичных (участки) и выборочных (отдельные документы).

Деятельность юридического отдела, в частности, регламентируется Общим положением о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения. Оно утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467. Юридическому отделу предписано осуществлять 5 направлений работы:

а) контроль текущего законодательства;

б) пропаганду законодательства на предприятии; проведение изучения нового законодательства службами организации; консультирование работников организации;

в) обеспечение правовыми средствами сохранности материальной базы предприятия;

г) визирование документов, подписываемых руководством;

д) защита интересов предприятия в судах и арбитражах.

Новая контрольная функция юридической службы появилась в законодательстве с принятием Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11). “Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представившего акт на регистрацию”. “При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут” (п. 19).

Надведомственный контроль призван обеспечить решение задач ряда отраслей управления. Проводится органами управления общей компетенции — Президентом, Правительством, администрациями, а также специально созданными для целей контроля государственными инспекциями. Инспекции входят в состав какого-либо министерства или ведомства, но по вопросам своей компетенции вправе контролировать органы управления, входящие в систему других министерств и ведомств: Госгортехнадзор, Котлонадзор, Пробирный надзор и т.д. При осуществлении задач внешнего контроля в отраслях народного хозяйства инспекции имеют административные полномочия. В случае необходимости применения дисциплинарной и уголовной ответственности, инспекции обращаются с ходатайством в компетентные органы. Иначе эту деятельность называют административным надзором.

а) Президентский контроль осуществляется непосредственно и через президентский аппарат. Непосредственный осуществляется при подборе и расстановке кадров на федеральном уровне с помощью Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Осуществляя контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, принимать решение об отставке Правительства.

Контроль Президента за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации обеспечивает Администрация Президента Российской Федерации. От имени и по поручению Президента РФ президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляют Контрольное управление и его территориальные подразделения (окружные инспекции).

Президентский контроль в сфере государственного управления осуществляется также через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Их правовой статус закреплен в Положении о полномочном представителе в субъекте Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 с более поздними изменениями.

б) контроль органов законодательной (представительной) власти. Он заключается в полномочии Государственной Думы давать согласие Президенту на назначение председателя Правительства РФ, решать вопрос о доверии Правительству РФ, назначении и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. Практика не демонстрирует возможность законодательного органа оказывать существенное влияние на деятельность Правительства и Президента. Так, при включении Президентом РФ новых ведущих лиц в состав Правительства они обычно начинали свою деятельность с вопроса о секвестре бюджета, и так не выполняемого Правительством.

Закон РФ от 11 января 1995 г. “О Счетной палате Российской Федерации” предоставил ей полномочия на проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном Банке Российской Федерации. Она проводит комплексные ревизии и тематические проверки. Однако в реальности она бессильна перед правительством. В частности, Счетная палат докладывала в Государственной Думе 8 октября 1997 г., что отчет Правительства за 1995 год сфальсифицирован, так как в нем не фигурируют очень крупные суммы (Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 1997, № 121, стр. 19.). Гласность — главное оружие парламента в данном случае.

в) Конституционный суд РФ на основании федерального конституционного закона РФ № 1-ФКЗ 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации” разрешает споры о компетенции органов, о правомерности издания ими актов управления и этим участвует в обеспечении законности в РФ.

Суды общей юрисдикции рассматривают вопросы законности решений администрации при рассмотрении гражданских исков. Прямо в деятельность администрации они не вмешиваются, однако, в порядке ГПК РСФСР имеют право запрашивать документы, вызывать представителей администрации для свидетельствования юридических фактов в заседание суда и т.д. Важным процессуальным средством контроля суда за законностью деятельности администрации является частное определение. Оно выносится судом по типичным нарушениям в деятельности администрации, в нем администрации предлагается устранить замеченные судом недостатки. Реакция администрации должна последовать в течение месяца.

Арбитражные суды действуют на основании федерального конституционного закона РФ № 1-ФКЗ 1995 г. “Об арбитражных судах в Российской Федерации”. Они компетентны рассматривать споры в частности о недействительности индивидуальных актов государственных органов.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, однако, ставится под сомнение пределы разграничения между различными судами судебной системы РФ, в частности Верховным Судом РФ, компетенции по проверке конституционности и законности актов управления.

г) контроль органов исполнительной власти бывает общим, ведомственным и надведомственным. Общий осуществляют органы общей компетенции: правительства, администрации субъектов Российской Федерации. Ведомственный контроль осуществляют органы отраслевой и некоторые органы межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им органов.

д) Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. Например, Государственный комитет РФ по статистике, Министерство финансов, Федеральный горный и промышленный надзор, Государственный комитет санитарно—эпидемиологического надзора Российской Федерации и т.д. Перечень органов, выполняющих функцию административного надзора и имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях закреплен в КАП РСФСР (ст. 199-224).

е) Общий надзор органов прокуратуры осуществляется на основании закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 20) в редакции федерального закона РФ № 168-ФЗ 1995 г.

Правовыми формами реагирования на обнаруженные нарушения законов, инструментами воздействия на нарушителей со стороны прокуратуры являются протест, представление, постановление о возбуждении дела и непосредственное вмешательство. В протесте ставится вопрос об отмене администрацией конкретного незаконного акта в течение 10 дней. Представление выносится по типичным нарушениям закона в деятельности администрации, на его рассмотрение администрацией закон отводит 1 месяц. Прокуратура имеет право непосредственно или своим обращением к компетентному органу возбуждать уголовное, гражданское, дисциплинарное или административное производство. Легкие случаи нарушения закона разрешаются прокуратурой в оперативном порядке.

ж) Контроль средств массовой информации проявляется в праве СМИ получать и публиковать информацию, в том числе о режиме законности в различных организациях и обязанности администрации реагировать на их публикации

з) Непосредственные обращения и иски граждан. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” регулирует процедуру рассмотрения жалоб граждан на нарушения законности внутри организации.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” регулирует право непосредственного преследования гражданином нарушителя закона в суде. При этом закон предусматривает, что жалоба, поданная в клеветнических целях, влечет соответствующую форму ответственности, а судебные расходы взыскиваются с лица, проигравшего по делу.