21. Місцеве самоврядування в сисиемі народовладдя.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.

Місцеве самоврядування – це право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування є складовою організації управління суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об’єднань громадян¹.

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є: демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністративно-територіального устрою держави (крім АРК), відсутність ієрархії між територіальними громадами, їх органами і посадовими особами, характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер, специфічний правовий статус.

Важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його правова, організаційна та фінансова автономія щодо інших органів місцевого самоврядування, а також державних органів. Суть правової автономії виявляється у наявності в органів місцевого самоврядування власних повноважень, визначених Конституцією і законодавством.

Місце та роль органів місцевого самоврядування в системі державного управління визначаються структурою їх повноважень, що включають:

1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов’язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; 2) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Система місцевого самоврядування в Україні

Система самоврядування включає первинний рівень самоврядування – село, селище, місто і вторинний – район, область. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом утворюють громади.

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою самоврядування в Україні.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішеннями територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, міст; органи самоорганізації населення.

Суб’єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада. Територіальна громада – це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Територіальні громади чинним законодавством наділені функціями і повноваженнями в різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є в комунальній власності, і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують відповідно до закону бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та ліквідують комунальні підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом до їх компетенції.

Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо-розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад. Це – виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи. Виконавчі органи рад наділено власними та делегованими повноваженнями.

Головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. Він очолює відповідну раду та її виконавчий орган. У своїй діяльності підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами, а з питань здійснення виконавчими органами рад повноважень органів виконавчої влади – підконтрольні відповідним місцевим адміністраціям.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Районні й обласні ради наділено власними і делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями.

Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та ін.), які утворюються з ініціативи жителів сіл, селищ і міст з дозволу відповідних рад.

Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання на основі чинних положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб’єкта місцевого самоврядування – такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних громадських послуг.

Проте слід зазначити, що сьогодні Україна знаходиться на черговому етапі пошуків оптимальної моделі організації влади на місцях. У цьому напрямі спостерігаються позитивні тенденції щодо збалансування функцій і повноважень інститутів влади, їх дієвості. Проте, як зазначає М. Пухтинський, повного балансу інтересів у владних відносинах ще немає¹. Йдеться про взаємовідносини у двох площинах: між центром і регіонами та між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Неузгодженості окремих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призвели до конкуренції компетенції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, накладок і дублювання функцій, а відповідно і втручання одних органів у справи інших, до невизначеності у ключових питаннях територіальної організації влади на місцях.

Особливої гостроти дані питання набули у стосунках між райдержадміністраціями та районними радами; облдержадміністраціями та обласними радами, містами обласного підпорядкування. Найбільш проблемними серед них стали такі: питання статусу комунальної власності або власності територіальних громад, бюджетних відносин, взаємовідносин органів та посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування тощо. Якщо до цього додати протиріччя інтересів центру (загальнодержавних інтересів) з інтересами населення регіонів і територіальних громад, то видається, що існуюча в Україні модель організації місцевої влади становить сьогодні складну проблему для поступального руху держави. Однією з найбільш слабких її сторін, на думку деяких науковців, є символічність повноважень місцевого самоврядування поряд з недемократичним призначенням на посади голів державних адміністрацій².

Справа в тому, що всупереч міжнародній політико-правовій практиці та основним документам, що регулюють функціонування місцевого самоврядування, насамперед, Європейській хартії місцевого самоврядування, яка набула чинності в Україні з 1 січня 1998 року, органи місцевого самоврядування України на обласному та районному рівнях не мають своїх виконавчих органів. Відповідно вони змушені делегувати це право місцевим державним адміністраціям з метою забезпечення інтересів населення відповідних територій. Місцеві органи виконавчої влади несуть відповідальність за реалізацію цих функцій і в частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні радам. Вони також є підзвітними радам при виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевих бюджетів. Тобто місцеві державні адміністрації несуть подвійну відповідальність (перед державою і перед місцевою територіальною громадою), виконуючи функції представника центру на місцях і функції із забезпечення життєдіяльності відповідної території.

Така функціональна роздвоєність місцевих державних адміністрацій, коли при прийнятті управлінських рішень необхідно враховувати як інтереси держави, так і інтереси територіальних громад, значно ускладнює оптимальне виконання їхніх функціональних повноважень.

Тому розгляд питань розмежування функцій та повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування є важливою теоретичною та практичною проблемою, яка потребує серйозних наукових досліджень на основі застосування, насамперед, політико-правових факторів її вирішення.

Останніми роками активізувалось обговорення методологічних і прикладних проблем з удосконалення адміністративно-територіального устрою. Дана проблема знайшла своє відображення у Концепції адміністративної реформи України. Не сприяє поліпшенню ситуації і відсутність Закону про адміністративно-територіальний устрій, який вже тривалий час перебуває на розгляді у Верховній Раді.

Отже, існуюча в Україні система органів виконавчої влади являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи. Апарат державного управління – спадкоємець тоталітарного минулого, виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Суспільство не задовольняє повільність та нерівномірність перетворень, неефективність уряду, низька якість управлінських послуг, високий рівень корупції. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж серед своїх громадян.

Адміністративна реформа, яка зараз проходить в Україні, покликана виправити вищезазначені недоречності у функціонуванні державного механізму, тому її мета полягає у створенні ефективної системи виконавчої влади, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально ринковою економікою.

Реформування системи виконавчої влади включає визначення ролі, завдань, функцій, структури апарату державного управління, розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвиток системи державної служби, вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління, створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази, формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, забезпечення національної безпеки, поліпшення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.