2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб'єктів виконавчої влади

Важливе значення цля характеристики організації виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності уряду. Сюди, насамперед, слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом часто називають парламентською відповідальністю, пов'язуючи це визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності конституційне визнана у країнах з парламентарною та змішаною формами правління. У президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо їхні дії не схвалено.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлюються у конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб'єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні депутатів парламенту. Уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядаються як довірені особи представницького органу, що виконують його волю. Насправді характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.

Конституційна теорія і практика розвинених країн в основному знає два різновиди політичної відповідальності уряду — колективну й індивідуальну. Питання щодо їх взаємозв'язку та співвідношення, як правило, не регламентується нормами права і має бути віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії, в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

В Основному законі ФРН йдеться про відповідальність глави уряду:

«Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку самого уряду. З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведеному прикладі теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій же ст. 65 основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожен міністр самостійно веде справи галузі під свою відповідальність». Якщо ж припустити можливість поєднання колективної та індивідуальної відповідальності, залишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зворотній зв'язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної політичної відповідальності перед парламентом.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших країн, котрі сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут припускається можливість як колективної, так і індивідуальної відповідальності. При цьому, якщо нижня палата парламенту висловлює недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до політичної відповідальності уряду грунтується на ідеї солідарності його членів. Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось із них не погоджується з конкретними урядовими рішеннями та діями. Окремі ж міністерства відповідають за діяльність своїх міністерств.

Однак і у цьому випадку важко з'ясувати, за яких умов висловлення недовіри окремому міністру призводить до відставки всього уряду. Практично це майже завжди вирішує прем'єр-міністр, хоча його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті та поза його межами. Стосовно ж відставки окремих міністрів, такі питання в умовах, коли палата контролюється певною партійною більшістю, виникають і вирішуються переважно у зв'язку з їх персональними діями, що призвели до політичного скандалу.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені також і до тих країн, де обидва ці різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Але основні закони також не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесені індивідуальна і колективна відповідальність, у якій мірі перша може бути наслідком другої. Ця проблема не суто теоретична. Вона має вагоме практичне значення: невизначеність характеру взаємозв'язків двох різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його верхівкою і насамперед прем'єр-міністром.

Аналізуючи природу політичної відповідальності уряду, слід також звернути увагу на її механізм. Необхідно враховувати, що у переважній більшості країн з відповідними формами правління і двопалатною побудовою парламентів уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. Виняток становлять лише Італія та Румунія, де уряд несе політичну відповідальність перед обома палатами.

У деяких країнах прийняті різні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед слід зазначити, що у конституційній теорії, поширеній на теренах ряду країн, це питання може виникнути в кожному випадку у разі розгляду у парламентом будь-якої урядової пропозиції або такої, що стосується політики уряду.

Ілюстрацією до сказаного є досвід Великобританії. Тут кожне голосування в нижній палаті парламенту з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення відповідного ставлення до уряду

Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання щодо довіри або недовіри уряду.

Проте відсутність у цих випадках конкретних правил, які б зумовлювали обов'язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля постійно перебуває під загрозою. У парламентській практиці прийнято, що уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які — несуттєвий характер практично вирішує сам уряд, а точніше — прем'єр-міністр. Природно, що наявність у нижній палаті більшості від партії, яка по суті сприяла формуванню уряду та забезпечує йому підтримку в таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах припускається можливість постановки питання з голосування по резолюції осуду (недовіри) уряду. Такий спосіб часто застосовується у зв'язку із загальною оцінкою у парламенті урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про прийняття резолюції осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо палата приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

В ряді країн альтернативою такої відставки уряду є розпуск палати главою держави за ініціативою самого уряду. З іншого боку, із тактичних міркувань уряд сам може поставити у палаті питання щодо довіри до нього, яке звичайно розглядається за тією ж процедурою, що й пропозиція резолюції осуду. Але реальне значення таких процедур також є відносним, оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній палаті.

Розглянуті процедури притягнення уряду до політичної відповідальності все таки можуть нести в собі загрозу певних несподіванок для правлячої партії. Теоретики конституціоналізму вже давно ведуть пошуки засобів, які б забезпечили необхідну стабільність урядів за відсутності її головної передумови — твердої парламентської більшості.

Як результат, у більшості країн конституційно запроваджені тільки формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності. Вони, звичайно, мають назву вотуму недовіри. За їх змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися спонтанно, а розглядатися парламентом за ініціативою опозиції з використанням визначеної в конституції або у парламентському регламенті досить деталізованої спеціальної процедури. Трапляється, що ця процедура прямо співвідноситься з такою формою парламентського контролю за урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші подібні форми).

Конкретні формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності в кожній країні з парламентарною та змішаною формами правління часто відмінні. Водночас є і певні типові риси.

Зокрема, в усіх без винятку відповідних країнах рішення щодо недовіри уряду має бути прийняте абсолютною більшістю голосів у парламенті (нижній палаті). Недовіра главі уряду означає і недовіру всьому його складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду держав обмежують можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом певного терміну роботи представницького органу. В Португалії, Румунії та Франції питання щодо недовіри уряду не може бути двічі поставлене у період однієї парламентської сесії; у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі — трьом місяцям. Разом з тим у Польщі повторна пропозиція щодо недовіри уряду може бути внесена і раніше визначеного строку за умов її висунення від імені депутатів, які складають чверть складу нижньої палати парламенту.

Іншою формою конституційної відповідальності уряду (органів виконавчої влади) є відповідальність з використанням процедури імпічменту або інших подібних процедур. Характерною рисою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована. У деяких країнах відповідальності у порядку імпічменту або інших подібних процедур підлягають не тільки вищі суб'єкти виконавчої влади, а й судді.

Особливістю такої відповідальності є й те, що вона може мати місце за різних форм державного правління.

У деяких країнах з парламентарною формою правління відповідальність із застосуванням процедури імпічменту історично передувала власне політичній відповідальності уряду перед парламентом, але в наш час перша майже повністю втратила своє значення та поступилася місцем другій. У країнах зі змішаною формою правління процедура імпічменту зберігає своє значення щодо президентів. У президентських республіках, де не передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії законодавчої та виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у системі стримувань і противаг.

Процесуально імпічмент у принципі подібний до процедури судового розгляду. Але головним змістом відповідальності у порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а наслідком — можливе усунення її з посади (посту).

Стосовно ж самої процедури імпічменту, то вона можлива тільки за умов двопалатної побудови парламенту. За спрощеною схемою, нижня палата виступає в ролі слідчого й обвинувача, а верхня палата приймає остаточне рішення (кваліфікованою більшістю голосів) щодо усунення відповідної особи з посади або посту. Однак на цьому юридичні наслідки вчиненого не закінчуються. У подальшому може бути проведене розслідування загального характеру, справа може бути передана до суду, а особа за певних умов понесе кримінальне покарання.

Суттєво відмінною від розглянутої є парламентська процедура усунення президентів, прийнята в деяких країнах, де має місце згадуваний дуалізм виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої процедури відіграє однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на попередньо сформульований висновок конституційного суду. Відповідні процедури встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та деяких інших держав.

Значні особливості має і процедура усунення президентів парламентами спільно з конституційними судами. Ця процедура, як і розглянута вище, іноді визначається як імпічмент, що не відповідає значенню. Вона передбачає, що парламент або одна з його палат формулює звинувачення проти президента, а конституційний суд на основі цього звинувачення може прийняти рішення щодо його зміщення. У таких випадках точніше говорити не про парламентську відповідальність президентів, а про їх спеціальну судову відповідальність, ініційовану представницькими органами.

Подібну процедуру встановлено за основними законами Австрії, Болгарії, Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та Чехії. У деяких з них реальні повноваження виконавчої влади має як глава уряду та уряд в цілому, так і президент. Застосування відповідних конституційних процедур не заперечує у подальшому можливостей притягнення до відповідальності у звичайному суді. У такий спосіб може поєднуватися конституційна та кримінальна відповідальність вищих суб'єктів виконавчої влади.

1

1 Мельник А.Ф. Основні моделі місцевого самоврядування // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / Кол. авт.; За заг. Ред.. проф.. О.Ю. Оболенського. – Хмельницький: Поділля, 1999. – С. 300.

1 Пухтинський М. Система місцевого самоврядування в Україні // Вісник УАДУ. – 1996. - № 1. – С. 70.

2 Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи самоврядування // Право України. – 2001. - № 6._ С. 28-31.

1 Научные основы государственного управления в СССР. – М.: Наука, 1968. – 440 с.

1 Краткая философская энциклопедия. – М., 1994. – С. 221.

2 Словний юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф. Адрерс та ін. – К., 1994. – С. 92, 110.

3 Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.

4 Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. – М., 1994. – С. 26.

5 Юридический энциклопедический словарь / Ред. Кол. М. Богуславский, М. Козирь, Г. Миньковський и др. – М., 1984. – С. 68.

6 Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.

7 Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. – 1998. - № 2. – С. 102-115.

8 Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, види та форми його здійснення // Вісник УАДУ. – 2000. - № 2. – С. 74.

9 Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

1⁰ Стефанюк І.Б. Контрольно-ревізійна служба як складова фінансової безпеки держави // Фінанси України. – 1998. - № 11. – С. 44.

1¹ Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

1² Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.