41. Вторичный финансовый кризис в экономике России

В середине 1990-х гг. противоречивое воздействие на отечественную экономику тех инструментов бюджетно-налогового регулирования, которые были задействованы правительством для выхода ее из первичного финансового кризиса, предопределили вступление России в стадию вторичного (постстабилизационного) фискального кризиса. Эта стадия не является строго предопределенной для всех постсоциалистических стран: Словения, Чехия, Эстония и Хорватия обошлись без повторного нарушения бюджетного равновесия. Поэтому можно заключить, что глубина вторичного кризиса (как и сам факт его наступления) находятся в определяющей зависимости от качества государственной финансовой политики на предыдущих этапах и, соответственно, глубины трансформационного спада.

Решающим фактором осложнения финансовой ситуации в России явилось то, что в течение долгих девяти лет (до 1998 г. включительно) продолжалось снижение объема национального производства, повлекшее за собой резкое сокращение доходов бюджета в виде налога на прибыль. Это было связано со стремительным падением уровня рентабельности на большинстве российских предприятий, чему в немалой степени способствовали: резкое сокращение масштабов прямых и косвенных (например, в форме кредитов с отрицательной реальной процентной ставкой) субсидий государства реальному сектору, в котором активно протекали процессы приватизации; неуклонный рост степени воздействия внутренней и внешней конкуренции и уменьшение в результате этого присваива­емой ранее отечественными предприятиями, отгороженными от внеш­него мира, монопольной прибыли; ослабление самих стимулов к получению прибыли на государственных предприятиях из-за неопределенности прав собственности и разрушительной тактики их предприватизационного поведения.

Значимым фактором развертывания вторичного фискального кризиса стало неуклонное сокращение доходов государственного бюджета от прямых налогов в обстановке интенсивно протекающей инфляции. Во многом именно стремление сократить потери от инфляционной «эрозии»­ налоговых поступлений стало побудительным мотивом экстренного введения НДС, гарантирующего наращивание доходов бюджета пропорционально росту цен. Однако постановки этого косвенного налога в основание российской фискальной системы и поддержания его ставки на высоком уровне оказалось все же недостаточным для предотвращения инфляционных потерь государственного бюджета. Слабая ответственность российских предприятий перед государством, пренебрежительное отношение большинства из них к своим налоговым обязательствам – вкупе со стремлением всемерно оттянуть во времени налоговые платежи для выигрыша от инфляции – укоренились в качестве социальной нормы. К немалым бюджетным потерям привело и легкомысленное использование властями крайне опасного инструмента – налоговой амни­стии, при которой единовременное внесение многолетним неплательщиком налогов определенной суммы в бюджет сразу же снимало все финансовые претензии государства в его адрес. В этих условиях ожидание очередного списания задолженности по налогам становилось непреодолимым препятствием выполнения многими предприятиями своих текущих обязательств перед казной, даже при наличии необходимых для этого средств. В сознании многих россиян по сей день парадоксальным образом уживаются нежелание своевременно платить налоги, мечта об их решительном сокращении и требо­вание бесперебойного финансирования правительством расходов на оплату труда, государственного заказа, пенсий, пособий. Между тем «дурные» налоговые традиции легко сформировать и очень трудно изменить: со временем они превращаются в самостоятельный фактор дальнейшего развала финансовой системы.

В конце ХХ в. подобный развал приближался в России и в результате проявления общемировой закономерности, в соответствии с ко­торой в кризисный период оказывается крайне сложным сокращение правительственных (особенно социальных) расходов в той же мере, в какой уменьшаются доходы государственного бюджета. Известно, что многие компоненты расходов властей жестко детерминируются ранее принятыми ими на себя социально-экономическими обязательствами, которые закреплены в соответствующих нормативных актах (пенсионном законодательстве, законах о поддержке ветеранов, многодетных семей, беженцев и т.п.). Лишь некоторые из трат правительства (в частности, инвестицион­ного характера) являются дискреционными, т.е. подверженными сознательному пересмотру при изменении конъюнктуры. Большая­ же их часть, например расходы на выплату заработной платы бюджетникам, военнослужащим, пенсий, стипендий, пособий по безработице, относятся к обязательным платежам, которые автоматически регламентируются действующим законодательством. Между тем именно последние оказались превалирующими в расходной части государственного бюджета Российской Федерации. Рост безработицы в сочета­нии с падением реальных доходов, развертывание межнациональных конфликтов (а значит, неконтролиру­емый рост числа беженцев), как и тот факт, что многие предприятия прекратили выполнять свойственные им ранее социальные функции, – все это привело к взрывному росту потребностей населения в правительственной поддержке.

Наращиванию государственных расходов способствовали как нерациональность сложившихся моделей социальной защиты  – либо унаследованных от предыдущей системы¹²⁷, либо созданных наспех в ходе первых демократических избирательных кампаний, так и иллюзорность представлений о финансовых возможностях российского государства. Последнее можно отнести, например, к излишне либеральному трудовому и пенсионному законодательству. Слишком низким оказался пенсионный возраст (в результате чего количество пенсионеров в стране достигло в конце ХХ в. 37 млн человек) и чрезмерно облегченными – возможности выхода на пенсию довольно нестарых людей. В результате объем принятых государственных гарантий оказался попросту несопоставим с предельно допустимой налоговой нагрузкой на кризисную российскую экономику и соответственно с доходами бюджетной системы. Правительство Российской Федерации попыталось и в период рыночной трансформации, подобно наиболее успешным постсоци­алистическим странам (Польше, Венгрии, Словении, Чехии, Словакии), сохранить основные социальные обязательства перед населением и не воспринять пример тех стран (Армения, Грузия и др.), которые пережили экстремально тяжелый экономический кризис в со­четании с войнами и сбросили груз забот о пенсионном обеспечении, оплате услуг ЖКХ на плечи своих граждан, резко расширив границы платности услуг здравоохранения и образования. Нецелесообразность лавинообразного урезания правительственных расходов связана и с нежеланием тех представителей финансовых властей, которые всерьез думали не только о настоящем, но и о будущем отечественной экономики, допустить излишне резкое сжатие совокупного спроса с его очевидными антипроизводственными последствиями.

Диспропорция между масштабами сокращения налоговой нагрузки, требующимися для стимулирования деловой активности населения, и темпами сокращения правительственных расходов (политически­ малореального в обстановке перманентной социальной нестабильно­сти общества) сохраняется и по сей день. Более того, это несоответствие даже нарастает, и если бы не колоссальный грант, который российская экономика регулярно получает от внешнего мира в виде валютной выручки за поставляемые за рубеж природные ресурсы, то подобное кардинальное несоответствие уже давно взорвало бы отечественную финансовую систему. Если в недалеком прошлом достижения мировой ценой нефти уровня 60 дол./барр. оказывалось вполне достаточно для приведения доходной части федерального бюджета в соответствие с его расходной частью¹²⁸, то в настоящее время ухудшение качества бюджетно-налоговой политики требует для своей компенсации уже отметки существенно выше в 100 дол./барр. «Сегодняшняя макроэкономическая стабильность может существовать только при условии постоянного роста нефтяных цен, остановка роста цен неизбежно и резко ухудшит ситуацию в российской экономике»¹²⁹.

Ведущим способом преодоления отмеченной ранее перманентной бюджетной несбалансированности в современной России официально признано серьезное урезание социальных обязательств государства перед гражданами нашей страны. Ограниченность возможностей правительства побуждает его все в большей мере переходить к финансовой поддержке лишь социально уязвимых категорий населения, выявление которых предполагало бы учет не только текущих доходов семей, но и накопленного ими богатства, денежных сбережений. Значимым методом восстановления финансового равновесия на современном этапе А. Улюкаев и М. Куликов признают снижение «пенсионных обязательств на основе повышения пенсионного возраста, отказа от ориентира на коэффициент замещения, от индексации пенсий сверх инфляции»¹³⁰.

Действительно, объективно непреодолимые в обозримой перспективе национальные, культурные, психологические особенности России не позволяют всерьез рассчитывать на аккумуляцию в государственном бюджете 45–50% ВВП, без чего оказывается невозможным реализовать объем социальных обязательств государства, закрепленных в соответствующем законодательстве. В поисках выхода из этого бюджетного тупика правительству в условиях вторичного фискального кризиса приходилось делать­ неприятный выбор: либо воспроизводство ситуации, при которой главным источником неплатежей становится государственный бюджет; либо сохранение перманентной бюджетной несбалансированности и, как следствие, галопирующей инфляции (в случае задействова­ния денежного способа решения бюджетных проблем); либо подавление­ инвестиционной активности в стране методами долгового финансирования бюджетного дефицита; либо вынужденное наращивание внешнего государственного долга; либо, наконец, приведение госу­дарственных­ обязательств в соответствие с доходами бюджета за счет проведения радикальных, социально конфликтных реформ в пенсионной и военной сфере, в ЖКХ, сферах образования, здравоохранения, культуры и т.п.

Российское правительство использовало причудливую комбинацию некоторых из этих вариантов финансовой политики вплоть до середины 1998 г. Особое внимание на данном этапе отводилось переходу (под давлением международных финансовых организаций) от денежного к долговому финансированию бюджетного дефицита с несравненно меньшими, казалось бы, инфляционными последствиями для реального сектора. Раздуванию этого механизма финансирования бюджетного дефицита в немалой степени способствовало решение правительства России (принятое в июле 1996 г. под мощным давлением МВФ) об отмене экспортных пошлин на поставляемое за рубеж топливо и сырье, потери бюджета от которого составили в 1996 г. 14 трлн, а в 1997 г. – 40 трлн. неденоминированных рублей. В результате если в 1994 г. внутренние займы обеспечивали 21,5% реальных доходов российского бюджета, то в 1996 г. – уже 68,7%. Однако, последовательно взвинчивая – по принципу построения финансовых пирамид – доходность по государственным облигациям, власти со временем принципиально изменили саму направленность финансовых потоков в стране. Из инструмента пополнения доходной части государственного бюджета облигации быстро трансформировались в механизм стремительного наращивания его расходов. Уже не они содействовали достижению бюджетной сбалансированности, а сам федеральный бюджет работал на обогащение финансовых спекулянтов, прямиком направляя в их доход чудовищную долю аккумулированных в нем средств налогоплательщиков за счет широкомасштабного деинвестирования отечественной экономики.

Поэтому не случайно, что уже на рубеже 1995–1996 г. возможности внутрироссийских заимствований у частного сектора оказались в целом исчерпанными. Подтвердилась закономерность, состоящая в том, что в условиях существенного превышения реальной доходности облигаций над темпами роста ВВП (которые в нашей стране были в тот период отрицательными) внутреннее финансирование бюджетного дефицита заведомо не может оказаться долговременным. Финансовые власти оказались перед нелегким выбором: либо объявлять дефолт по внутреннему долгу, либо запускать механизм его инфляционного обесценения (оба эти варианты, конечно же, были недопустимы в преддверие президентских выборов), либо привлечь для покрытия бюджетного дефицита кредитных ресурсов нерезидентов. Выбор в пользу последнего варианта и, как результат, масштабное подключение зарубежных инвесторов к решению российских финансовых проблем способствовали временному ослаблению их остроты, парализовав в известной степени эффект вытеснения частных инвестиций¹³¹ и вызвав тем самым рост промышленного производства и реальных доходов населения. Однако последовавший после азиатского кризиса 1997 г. форсированный исход с российского финансового рынка нерезидентов явился решающим фактором крушения этой причудливой пирамиды. Стало очевидным, что проведенная в нашей стране стремительная ли­бера­лизация финансовых потоков, обеспечивая бесспорные выгоды международным спекулянтам, заключала в себе и серьезнейшую опасность. После этого национальная финансовая система, институты которой находятся еще только в стадии формирования, становилась идеальным проводником кризисных потрясений всемирного хозяйства.

Выходит, что избранный российским государством алгоритм искоренения вторичного фискального кризиса не обрел своих сколько-нибудь оптимальных параметров. А поскольку этот кризис и по сей день далек от своего преодоления (так, в 2009–2010 гг. он обозначился снова, став своего рода «третичным»), то чрезвычайно актуальной остается проблема нахождения подлинного ключа к достижению фискальной консолидации в нашей стране. Отстаивая необходимость приведения социальных гарантий россиян в соответствие с имеющимися у государства финансовыми возможностями, использования денежного и долгового способов финансирования бюджетного дефицита (в их наилучшей комбинации в каждый данный момент), в то же время не стоит бездумно опираться на весьма распро­страненное в нашей литературе представление о том, что главной причиной бюджетного дефицита являются чрезмерные расходы государства. Куда более важным фактором бюджетной несбалансированности в России выступает долговременное «сжатие» налогооблагаемой базы. Дисбаланс российского бюджета (если не учитывать конъюнктурные поступления от экспорта энергоносителей) имеет преимущественно не структурную, а циклическую основу, связанную с отставанием его доходов от расходов. Подобный дисбаланс оказывает относительно слабое влия­ние на общий уровень цен, но противодействует кризисному спаду производства, выступая в роли всроенного стабилизатора экономики. Во время кризиса совокупный спрос, как известно, существенно отстает от совокупного предложения, и циклический бюджетный дефицит становится действенным способом поддержания совокупных расходов. Сознательный выход расходов государства за узкие рамки его доходов служит здесь немаловажной «добавкой» к спро­су со стороны частного сектора. Включение печатного станка или же заимствование денег у нерезидентов и за счет этого увеличение государственных инвестиций, закупок, трансфертов, погашение (а вовсе не накопление) внутреннего государственного долга в период трансформационного спада стимулируют главным образом рост объема реального ВВП, а не общего уровня цен – конечно, при условии, если наращивание расходной части бюджета сопровождается неустанным поиском тех направлений прави­тельственных вложений, которые способны в обозримой перспективе гарантировать (с учетом мультипликативного эффекта) высокую бюджетную эффективность. Это обстоятельство хорошо понимают правительства тех стран, которые являются в настоящее время признанными лидерами в хозяйственной сфере и к тому же не испытывают сколько-нибудь серьезных проблем с инфляцией. Весьма харак­терно присутствие явления бюджетного дефицита в финансовой системе США 26 раз за 30-летний период (1972–2001), в Велико­британии – 23 раза за 28 лет (1972–1999). Не случайным выглядит тот факт, что когда в России в начале ХХI в. была погашена значительная часть задолженности по заработной плате и пенсиям, это не вызвало сколько-нибудь значительной вспышки цен на потребительском рынке, но весьма благоприятным образом отразилась на восходящей динамике ВВП. Лишь в случае опоры на тезис об увеличении рациональных государственных расходов как способе кардинального разрешения финансовых проблем нашей страны могут быть признаны вполне оправданными правительственные заимствования на внутреннем и внешнем рынках, целевым образом направля­емые на приоритетные направления хозяйственного развития российского общества.