1.3. Принципы земельного права. Методы правового регулирования земельных отношений Принципы земельного права

В основе содержания и структуры земельного права лежат определённые фундаментальные понятия, составляющие его принципы, которыми руководствуются участники земельных правоотношений. Принципами земельного права, как и любой другой отрасли права, являются объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного права. Существующую систему принципов земельного права составляют общеправовые принципы, характерные для земельного права как составной части системы национального права, и отраслевые принципы, присущие земельному праву как отрасли этой системы. Принципы земельного права составляют основу формирования норм земельного права и тем самым обеспечивают системность и последовательность правового регулирования в данной сфере отношений. В случае коллизии норм права принципы позволяют выбрать норму, подлежащую применению в данном случае. Кроме того, принципы могут применяться и в случае пробела в земельном законодательстве. Объективно обусловленные характером и особенностями земельных отношений, принципы земельного права, несмотря на их стабильность и устойчивость, претерпевают соответствующие изменения в процессе преобразования земельного строя.

Вместе с тем в науке земельного права и земельно-правовой практике не достигнуто единого мнения относительно принципов земельного права. Так, российский исследователь профессор Е.С. Болтанова выделяет восемь принципов земельного права:

1) принцип учёта при регулировании земельных отношений многоаспектности земли (или комплексного подхода к земле как многоаспектному явлению);

2) принцип целевого использования земельных участков;

3) принцип рационального использования земли;

4) принцип сочетания частных и публичных интересов;

5) принцип управления земельными ресурсами независимо от форм собственности;

6) принцип приоритета особо ценных и особо охраняемых земель;

7) принцип приоритета интересов народов, проживающих на соответствующей территории;

8) принцип платности использования земель [Болтанова, Е.С. Земельное право: учебник / Е.С. Болтанова. – М. : РИОР, 2009. – С. 34–38].

В свою очередь, профессор Е.Н. Колотинская определила следующие принципы земельного права:

– принцип множественности и правового равенства форм собственности на землю;

– принцип нахождения земли в гражданском обороте;

– принцип государственного управления землями;

– принцип пользования землёй на основе права частной, общей долевой, общей совместной собственности, аренды земельного участка;

– принцип права самостоятельно хозяйствовать на земле и равенства всех субъектов, осуществляющих использование земли;

– принцип рационального использования земли;

– принцип целевого характера использования земли;

– принцип устойчивости права землепользования;

– принцип платности использования земли;

– принцип экологизации земельного права [Колотинская, Е.Н. Предмет и система земельного права / Е.Н. Колотинская // Земельное право России: учебник по специальности «Правоведение» / под ред. В.В. Петрова. – М. : СТОГЛАВЪ, 1995. – С. 7–19].

Российский учёный профессор Ю.Г. Жариков сформулировал и ряд других принципов земельного права, так или иначе нашедших отражение как в Земельном кодексе Российской Федерации, так и в иных актах законодательства и юридической литературе:

– принятие на государственный счёт и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их государственной регистрации, земле- и лесоустройству;

– ведение государственного земельного кадастра;

– создание служб со специальными функциями по оперативному управлению в области рационального использования и охраны земель (почв) и надзору за всеми пользователями земли;

– плановость в использовании земель [Жариков, Ю.Г. Основные принципы земельного права / Ю.Г. Жариков // Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. – М. : ООО «ТК Велби», 2002. – С. 14–18].

В статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации сформулировано 11 основных принципов земельного права. Среди них: принцип учёта земли как основы жизни и деятельности человека; принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве; принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека; принцип участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю; принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; принцип платности использования земли и др. [Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (с измен. и дополн.) // СЗ РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147; 2010. – № 30. – Ст. 3998]

Указанные принципы профессор Е.В. Сырых сгруппировала следующим образом:

1) принципы использования и охраны земель;

2) принципы, связанные с правом граждан и их объединений на землю;

3) принципы государственного управления землёй;

4) принципы, связанные с землёй как объектом недвижимости [Сырых, Е.В. Земельное право: учебник для вузов / Е.В. Сырых. – 2-е изд., переработ. и дополн. – М. : ЮСТИЦИНФОРМ, 2005. – С. 10].

Белорусский исследователь Н.Г. Станкевич к принципам земельного права относит:

– принцип рационального использования и охраны земель;

– принцип целевого использования земель;

– принцип многообразия форм использования земель;

– принцип равноправия развития различных форм хозяйствования на земле;

– принцип охраны и защиты прав на землю субъектов земельных отношений;

– принцип платности землепользования [Станкевич, Н.Г. Земельное право: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. – Минск : Книжный Дом, 2003. – С. 21–24].

Как представляется, наиболее приемлемым является понимание принципов земельного права как исходных, фундаментальных положений, отражающих наиболее важные особенности земельного права, его сущность, систему норм и институтов, а также задачи и цели.

Исходя из теоретических положений науки земельного права и земельно-правовой практики Республики Беларусь, можно сформировать следующие основные блоки принципов земельного права:

1) принцип эффективного использования и охраны земель;

2) принцип сочетания частных и общегосударственных интересов при использовании земли;

3) принцип пользования землёй на основе различных форм собственности;

4) принцип государственного контроля за использованием земли независимо от форм собственности;

5) принцип приоритета особо ценных и особо охраняемых земель;

6) принцип платности использования земель.

Принцип эффективного использования и охраны земель является главенствующим принципом земельного права. Эффективное использование земли – это такое использование её полезных свойств, при котором обеспечивается получение наивысшего в сложившихся социально-экономических условиях развития общества количества качественной продукции с единицы земельной площади при минимальных затратах и одновременном соблюдении требований по охране земель и проведении необходимых мероприятий по их защите. При этом средняя урожайность возделываемых культур реально должна соответствовать кадастровой оценке земли. Данный принцип нашёл закрепление в нормах ряда институтов земельного нрава, которыми регламентируются вопросы использования отдельных категорий земель. «Охрана природной среды, – устанавливает статья 55 Конституции Республики Беларусь, – долг каждого». Данный принцип закреплён в статье 5 Кодекса о земле 2008 г. в качестве первостепенной задачи правового регулирования земельных отношений. Кроме того, этот принцип проходит красной нитью практически через все нормы основного земельного Закона Республики Беларусь. Требования эффективного использования земли распространяются на все категории земель и не зависят от форм собственности на тот или иной земельный участок. Согласно Кодексу о земле Республики Беларусь (статьи 70 и 89), землепользователи обязаны эффективно использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением, повышать их плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки в результате своей хозяйственной деятельности. Эффективное использование земли одновременно предполагает неразрывную взаимосвязь с её охраной, которая включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту их от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда. Установления земельного законодательства, фактически провозглашая охрану земли в качестве одного из важнейших принципов земельного права, предполагают определённое ограничение хозяйственной свободы пользователей земельных участков в целях охраны окружающей среды. Осуществляя свою хозяйственную деятельность на земле, каждый землепользователь, землевладелец, собственник земельных участков, арендатор обязан предусматривать эффективные меры по её охране, а именно: рациональную организацию территории; восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли; защиту земельных участков от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения; защиту от зарастания сельскохозяйственных земель кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения состояния земель; мероприятия по сохранению торфяных почв в ходе их использования, предотвращению процессов минерализации торфяников; консервацию деградированных сельскохозяйственных земель, если иными способами невозможно восстановить плодородие почв; рекультивацию нарушенных земель, повышение их плодородия; снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Охрана земель должна осуществляться на основе комплексного подхода к землям как к сложным природным образованиям (экосистемам) с учётом зональных и региональных особенностей земель, целей и характера их использования.

Вторым важнейшим принципом земельного права является принцип сочетания частных и общегосударственных интересов при использовании земли. Согласно данному принципу, правовое регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Кому бы ни принадлежала земля, она всегда оставалась и будет оставаться национальным достоянием, и при её использовании всегда будут учитываться как личные, так и общественные интересы. Реализация данного принципа сопряжена с установленными законодательством приоритетами охраны жизни и здоровья человека, в соответствии с которыми при осуществлении хозяйственной деятельности на земле должны приниматься меры, обеспечивающие как сохранение жизни человека, так и предотвращение негативного воздействия последствий этой деятельности на здоровье человека. В частности, статья 89 Кодекса о земле определяет, что для оценки состояния земель в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемическом благополучии населения и охране окружающей среды устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ в почве.

Важное место среди принципов земельного права занимает принцип владения и пользования землёй на основе различных форм собственности. Согласно статье 13 Конституции Республики Беларусь, земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. Кодекс о земле (статья 12) установил, что собственность на землю, земельные участки может быть государственной и частной. Земельный участок может принадлежать на праве общей (долевой или совместной) собственности нескольким собственникам. Земельные участки могут находиться в частной собственности граждан Республики Беларусь, негосударственных юридических лиц Республики Беларусь, собственности иностранных государств, международных организаций. Иначе говоря, земельное законодательство Республики Беларусь закрепило принцип равноправного владения и пользования землёй и упрочило таким образом правовое положение землепользователей. Введение в земельное законодательство данного принципа потребовало закрепления за субъектами земельных правоотношений в соответствии с целями и условиями отвода земельных участков права «...самостоятельно осуществлять землепользование» [См.: Кодекс Республики Беларусь о земле. – Ст. 69 (часть первая)].

Принцип государственного контроля за использованием земли независимо от форм собственности относится к числу приоритетных в связи с тем, что в соответствии с Кодексом о земле (статья 90) задачи государственного контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении всеми гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами установленного порядка пользования землями, земельными участками, а также иных правил и норм, предусмотренных законодательством об охране и использовании земель, поскольку государство реализует своё право территориального верховенства как неотъемлемого элемента государственного суверенитета. Данный вид контроля осуществляется в настоящее время Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и их территориальными органами, местными исполнительными и распорядительными органами независимо от того, в чьём пользовании либо в чьей собственности находятся земли, а также иными государственными органами, должностными лицами в соответствии с Кодексом о земле и иными актами законодательства. Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель устанавливается в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 11 декабря 2009 г. № 622 «О совершенствовании порядка регулирования земельных отношений и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель» [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. – № 302. – 1/11207; 2010. – № 56. – 1/11418]. Последовательное осуществление на практике данного принципа способствует созданию условий для эффективного использования и охраны земель.

Особо ценные и охраняемые земли являются главным богатством государства. В этой связи принцип приоритета сохранения особо ценных и особо охраняемых земель занимает одну из ведущих позиций в иерархии указанных принципов. Приоритет сохранения названных земель заключается в том, что сельскохозяйственные земли должны использоваться по целевому назначению и предоставление их для любых иных нужд должно производиться в исключительных случаях. В этой связи Кодекс о земле устанавливает дифференцированный подход к возможности такого изъятия в зависимости от показателей качества и ценности угодий, основанных на данных земельного кадастра. В соответствии со статьёй 13 Кодекса о земле земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, а также земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения не подлежат предоставлению в частную собственность, собственность иностранных государств и международных организаций. Под несельскохозяйственные нужды, как правило, выделяются сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке. Согласно статье 38 Кодекса о земле, предоставление земельных участков для целей, не связанных с производством сельскохозяйственной продукции, осуществляется либо из земель, не относящихся к сельскохозяйственным землям сельскохозяйственного назначения, либо из менее продуктивных сельскохозяйственных земель или нарушенных земель.

Поскольку земли сельскохозяйственного назначения являются наиболее плодородными, то размещение объектов недвижимого имущества несельскохозяйственного назначения, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, допускается законодательством только при невозможности размещения этих объектов на земельных участках несельскохозяйственного назначения, непригодных для ведения сельского хозяйства, и на сельскохозяйственных землях худшего качества.

На охрану особо ценных земель направлен и Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков» [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – № 6. – 1/9264; 2011. – № 61. – 1/12567]. Согласно Положению о порядке отнесения земель к определённым категориям и видам, перевода их из одних категорий и видов в другие, утверждённому данным Указом, перевод сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в другие виды не допускается, за исключением случаев, установленных данным Положением. Перевод сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в несельскохозяйственные или в менее продуктивные сельскохозяйственные земли допускается в связи с изъятием и предоставлением земельных участков в установленном законодательными актами порядке в случаях, если ухудшение их качественного состояния произошло в результате вредного воздействия антропогенных и (или) природных факторов, а также вследствие выхода из строя и списания в установленном порядке оросительных и осушительных систем, машин и механизмов.

Фактическая реализация принципа приоритета сохранения особо ценных и особо охраняемых земель обеспечивается как соответствующими статьями Кодекса о земле [См., например, статьи 13, 38, 69, 70, 89, 90 Кодекса Республики Беларусь о земле 2008 г.], так и Законом Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. Закона от 23 мая 2000 г.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – № 52. – 2/171; 2010. – № 184. – 2/1721].

Принцип платности использования земель стал в числе приоритетных после завершения длительного исторического периода нашего государства, когда после Октябрьской революции 1917 г. землепользование было бесплатным. Его генезис связан с переходом преимущественно к экономическим методам использования земельных ресурсов, и любое использование земли должно осуществляться за плату. Согласно статьям 31 и 32 Кодекса о земле, в Республике Беларусь установлено платное пользование земельными участками. Формами платы за данные участки является земельный налог или арендная плата. При этом следует учитывать, что правовая природа того или иного вида платы за землю имеет существенные различия. Так, земельный налог представляет собой властное предписание государства. Он идёт в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены соответствующим законом. Средства, поступающие за земельные участки, находящиеся в государственной собственности и предоставляемые в частную собственность, собственность иностранных государств, международных организаций, за право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности, поступают в республиканский и местные бюджеты в соответствии с бюджетным и иным законодательством и расходуются на охрану земель и улучшение их полезных свойств, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, в том числе на кадастровую оценку земель, земельных участков, а также на материальное стимулирование землепользователей, строительство (реконструкцию, ремонт) объектов социальной инфраструктуры, финансирование работ (услуг), связанных с формированием и изъятием земельных участков для проведения аукционов, в том числе с государственной регистрацией в отношении этих участков, и иные цели, предусмотренные законодательными актами. Граждане Республики Беларусь за земельные участки, находящиеся у них в частной собственности, пожизненном наследуемом владении или пользовании, уплачивают земельный налог. Юридические и физические лица, в том числе иностранные, лица без гражданства, иностранные государства за переданные им в аренду земельные участки уплачивают арендную плату. Размер арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности, частной собственности граждан, частной собственности негосударственных юридических лиц Республики Беларусь в соответствии со статьёй 32 Кодекса о земле определяется договором аренды земельного участка. Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, установлен Указом Президента Республики Беларусь от 1 марта 2010 г. № 101 «О взимании арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности» (с измен. и дополн. от 11 июля 2012 г.) [Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – № 56. – 1/11418; 2011. – № 106. – 1/12941; Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 17.07.2012. – 1/13622].

Следует заметить, что предложенные принципы земельного нрава далеко не исчерпывают возможное существование в теории и на практике и других принципов. Так, некоторые исследователи подчёркивают, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Такой точки зрении, в частности, придерживаются российский исследователь Ю.Г. Жариков [Жариков, Ю.Г. Основные принципы земельного права / Ю.Г. Жариков // Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. – М. : ООО «ТК Велби», 2002. – С. 18] и белорусский учёный Н.Г. Станкевич [Станкевич, Н.Г. Земельное право: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. – Минск : Книжный Дом, 2003. – С. 24].