Глава 26. Государство и право в середине 1980-х –– начале 1990-х гг.

26.1. Изменения в политической системе ссср

В середине 1980-х –– начале 1990-х гг. в нашей стране в короткий промежуток времени произошли существенные изменения, затронувшие все сферы жизни общества. Их связывают с именем Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева, который занял этот пост 11 марта 1985 г.

Новый руководитель в первую очередь произвел некоторые кадровые перестановки, которые получили название курс «социалистического реформизма» в КПСС. Его суть состояла в удалении из Политбюро консервативно настроенных лидеров и пополнении руководящих органов государства, а также партийных структур новыми людьми. В рассматриваемый период из Политбюро последовательно вытеснялись представители «брежневской гвардии» как потенциальные противники обновленческого курса Горбачева. На апрельском пленуме ЦК КПСС (1985 г.) членами Политбюро становятся Е. К. Лигачев и Н. И. Рыжков, на июльском –– Э.А. Шеварднадзе, в 1986 г. ряды реформаторов пополнили А. Н. Яковлев и Б. Н. Ельцин. В первые два года перестройки было заменено 60% секретарей райкомов и обкомов. Однако следует отметить, что зачастую у молодых руководителей, пришедших на смену старым, обнаруживались те же черты закоснелости, нерешительности, неспособности изменить стиль руководства, стремления защитить собственные привилегии.

Более серьезные изменения произошли в 1989 г. Во-первых, многим руководителям КПСС пенсионного возраста было предложено подать в отставку. Во-вторых, потребовал сокращения аппарата, необходимого в связи с отказом КПСС от административных функций. В-третьих, были существенно сокращены функции Секретариата партии путем их передачи комиссиям Центрального комитета.

Параллельно новое руководство разрабатывало программу преобразований в стране, которая обсуждалась на XXVII съезде КПСС (февраль 1986 г.). На нем прозвучал доклад М. С. Горбачева, основными идеями которого стали:

1) радикальная реформа экономики страны, а именно создание смешанной экономики взамен полностью огосударствленной (изменение системы использования и управления государственной собственностью, развитие кооперативных предприятий, форм частной собственности, особенно в сельском хозяйстве и в сфере обслуживания);

2) демократизация общественной и политической жизни страны (изменение существующей избирательной системы, начало политики гласности, призыв к партии освободиться от «комплекса непогрешимости» и т.д.).

Доклад Горбачева был встречен прохладно. Это отражало неготовность политической элиты даже на такие паллиативные меры. Об этом свидетельствует и острота дискуссий на XIX Всесоюзной партийной конференция, состоявшейся в июне 1988 г. Именно на ней были предложены основные параметры модернизации советского государства и права: 1) реформирование избирательной системы; 2) создание нового представительного органа –– съезда народных депутатов; 3) повышение роли суда в обществе посредством судебной реформы; 4) сведение полномочий прокуратуры к надзору за соблюдением законности; 5) реформа охранительных отраслей права (уголовного, уголовно-исполнительного и административного); 6) повышение роли адвокатуры; 7) повышение юридической грамотности населения.

На партконференции была выдвинута концепция социалистического правового государства. Оно должно было основываться на следующих принципах разделения властей, «качественности» законов, верховенства легитимного закона, отражающего общечеловеческие ценности, социальной справедливости. Условиями построения социалистического правового государства считались: 1) пересмотр соотношения государства и общества (предоставление обществом государству полномочий и сохранение обществом контроля за осуществлением этих полномочий); 2) ограничение пределов вмешательства государства в экономику; 3) принятие общесоюзных кодексов по всем отраслям права; 4) создание эффективного механизма защиты прав граждан; 5) повышение правовой культуры населения; 6) ликвидация чрезмерной обособленности аппарата управления; 7) обеспечение полного подчинения аппарата управления представительным органам государственной власти; 8) изъятие у исполнительной власти полномочий, связанных с досрочным роспуском представительного органа и правом вето в отношении актов представительных органов; 9) сохранение и упрочение всеобщего мира.

XIX партконференция приняла 1 июля 1988 г. резолюцию «О некоторых неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны». Началась реализация программы политических преобразований. Был учрежден новый высший законодательный орган –– съезд народных депутатов СССР, который собирался один раз в год. Он избирал из своего состава Верховный Совет СССР, Председателя и первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР. Съезд состоял из 2250 депутатов, из них 750 от территориальных и 750 от национально-территориальных округов, а также 750 от общесоюзных общественных организаций (100 мандатов выделялось КПСС, 100 профсоюзам, 75 комсомолу и т.д.). Резерв в виде трети мандатов давал руководителям КПСС гарантированное большинство.

На XIX партконференции Горбачев обязался провести в течение года альтернативные выборы, где могли бы соперничать несколько кандидатов. 1 декабря 1988 г. был принят Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР». Соответствующие изменения были внесены и в Конституцию СССР. Формально Конституция СССР с поправками 1988 г. и новый избирательный закон были гораздо менее демократичными, чем Конституции 1936 и 1977 г. Выборы народных депутатов не были вполне равными и прямыми. Треть состава избиралась в общественных организациях, причем их делегатами. На выборах не соблюдался и принцип «один человек –– один голос». Например, академик, будучи членом ЦК КПСС и членом Филателистического общества СССР, голосовал четыре раза: в округе и в трех общественных организациях (некоторые категории граждан могли голосовать до десяти раз).

Уже в марте 1989 г. выборы состоялись на территории всего Советского Союза. Примерно в половине округов были выдвинуты несколько кандидатов в депутаты. Но даже в этих условиях кампания по выборам народных депутатов проходила в обстановке массированного натиска на КПСС, ее идеологию и функционеров. В итоге на ъезд было избрано большое количество радикально настроенных депутатов, которых много было и среди коммунистов, составлявших 87% состава Съезда. Это были будущие оппозиционеры, которые в короткие сроки покинут ряды КПСС и возглавят демократическое движение. В первую очередь это относилось к представителям крупных городов –– Москвы, Ленинграда, Свердловска, а также ряда республик.

Закон СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР определил, что единую систему представительных органов государственной власти страны составляли советы народных депутатов –– съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов и верховные советы союзных и автономных республик, местные советы народных депутатов.

Срок полномочий советов народных депутатов всех уровней составлял пять лет. Постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР являлся Верховный Совет СССР, который избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР съездом и был ему подотчетен. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, равных по своему численному составу и объему полномочий.

Совет Союза избирался из числа народных депутатов СССР от территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет Национальностей избирался из числа народных депутатов СССР от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций по определенным Конституцией СССР нормам.

Верховный Совет СССР ежегодно созывался Президиумом Верховного Совета СССР на очередные (весеннюю и осеннюю) сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая. Сессия Верховного Совета СССР состояла из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР принимал законы СССР и постановления. Каждая палата Верховного Совета СССР была вправе рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета СССР.

Рассмотрению прежде всего в Совете Союза подлежали вопросы социально-экономического развития и государственного строительства, имевшие общее для всей страны значение; прав, свобод и обязанностей граждан СССР; внешней политики СССР; обороны и государственной безопасности СССР. В Совете Национальностей рассмотрению подлежали прежде всего вопросы обеспечения национального равноправия, интересов наций, народностей и национальных групп в сочетании с общими интересами и потребностями многонационального государства; совершенствования законодательства СССР, регулировавшего межнациональные отношения.

По вопросам своей компетенции каждая из палат принимала постановления. Органом, обеспечивавшим организацию работы съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, являлся подотчетный Верховному Совету СССР Президиум Верховного Совета СССР. Председатель Верховного Совета СССР являлся высшим должностным лицом и представлял СССР внутри страны и в международных отношениях, избирался на съезде народных депутатов СССР тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Председатель Верховного Совета СССР был подотчетен съезду и Верховному Совету СССР.

Наметившееся сближение советских представительных органов с парламентами тех стран, где использовался принцип разделения властей, изменяло политическую роль Председателя и Президиума Верховного Совета СССР. Они теперь все больше выступали в роли руководящих институтов представительных органов власти. В связи с этим на III Съезде народных депутатов в 1990 г. был учрежден пост Президента СССР. Президентом СССР мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Он должен был избираться гражданами СССР путем прямого и тайного голосования. Но в порядке исключения первые выборы президента были проведены Съездом народных депутатов СССР, который избрал М. С. Горбачева.

Президент СССР являлся гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, конституции и законов СССР; был обязан принимать необходимые меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально –– государственного устройства СССР; представлял СССР внутри страны и в международных отношениях; должен был обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР; должен был представлять Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны и информировать Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР; с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР формировал Кабинет министров СССР, вносил в его состав изменения, представлял Верховному Совету СССР кандидатуру на пост премьер-министра; по согласованию с Верховным Советом СССР освобождал от должности премьер-министра и членов Кабинета министров СССР; представлял Верховному Совету СССР ряд кандидатуры на разные государственные посты и др. Он издавал указы, имеющие обязательную силу на всей территории страны.

В 1990––1991 гг. при Президенте СССР действовал Президентский Совет. Его задача состояла в выработке мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Члены Совета назначались Президентом, только премьер-министр входил в его состав по должности. В заседаниях Президентского Совета вправе был участвовать Председатель Верховного Совета СССР.

Президент возглавил функционировавший в 1990––1991 гг. Совет Федерации СССР, в состав которого вошли высшие государственные должностные лица союзных республик. В заседаниях Совета Федерации имели право участвовать Председатель Верховного Совета СССР, председатели палат Верховного Совета СССР, высшие государственные должностные лица автономных республик, автономных областей и автономных округов. К полномочиям Совета Федерации относились: рассмотрение вопросов соблюдения Союзного договора, разработка мер по проведению в жизнь национальной политики Советского государства, представление Совету Национальностей Верховного Совета СССР рекомендаций по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, координация деятельности союзных республик и обеспечение их участия в решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции Президента СССР.

Началось реформирование органов исполнительной власти. В 1990 г. был ликвидирован Совет министров СССР и учрежден Кабинет министров СССР. Он формировался Президентом с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом. Состоял из премьер-министра, его заместителей и министров. В работе Кабинета министров могли участвовать с правом решающего голоса главы правительств республик в составе СССР. Но Кабинет министров даже не успели сформировать. Уже в конце августа 1991 г. он был ликвидирован и заменен Комитетом по оперативному управлению народным хозяйством СССР.

Важным моментом стали преобразования в судебной системе. Реформирование экономической сферы и рост хозяйственный споров было использовано для создания судебного органа для разрешения такого рода правовых конфликтов. Таким органом стал Высший арбитражный суд СССР, учрежденный 17 мая 1991 г. и действовавший на основе законов СССР «О Высшем арбитражном суде СССР» и «О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим Арбитражным Судом СССР». С введением в действие этих законов устанавливался судебный порядок защиты прав и охраняемых законом интересов организаций, регламентированный органами законодательной власти, а не исполнительной, как это было ранее.

В 1989 г. был создан Комитет конституционного надзора СССР, который являлся лишь совещательным органом. В соответствии с принципом разделения властей считалось необходимым исключить конституционный контроль из числа функций Верховного Совета СССР.

1 декабря 1988 г. Конституция СССР была дополнена нормами, устанавливающими новый порядок выборов судей. В августе –– ноябре 1989 г. был принят ряд нормативных актов, касающихся статуса судей. Важнейшими новшествами оказались отказ от прямых выборов народных судей населением и увеличение сроков судейских полномочий с пяти до десяти лет. Народных судей стали избирать сроком на десять лет областные и к ним приравненные советы народных депутатов на основании совместного представления министерства юстиции и верховного суда союзной республики. Членов областных, краевых судов, верховных судов союзных республик избирали сроком на десять лет верховные советы соответствующих союзных республик. Лишь судей автономных республик и округов избирали, как и раньше, советы соответствующих автономных образований –– тоже сроком на десять лет.

Период 1988––1990 гг. ознаменовался созданием многочисленных политических партий и общественных движений. В мае 1988 г. возникла первая партия новых либералов –– Демократический союз. Изначально в организации оформилось два крыла –– «реформаторов» и «радикалов». Единого лидера в организации с самого начала не было. Однако фактическим руководителем стала В. И. Новодворская. Данная партия стала первой самопровозглашенной партией в стране. Главной целью Демократического союза было радикальное изменение советского общественного и политического строя с целью «создания парламентской демократии». В августе 1989 г. из числа сторонников Демократического союза возникла Демократическая партия Советского Союза во главе с Л. Убожко. Позже она трансформировалась в Консервативную партию Советского Союза –– КПСС-2.

Активно формировались партии религиозного толка. В августе 1989 г. состоялась учредительная конференция Христианско-демократического союза России. Лидером организации стал А. Огородников. В апреле 1990 г. было объявлено о создании Российского христианско-демократического движения. В своих программно-теоретических основах движение опиралось на идеи С. Франка, С. Булгакова, И. Ильина, Н. Лосского, П. Новгородцева Б. Вышеславцева, Н. Бердяева, Г. Федотова, П. Струве, на основе которых предполагалось осуществить возрождение России. Месяцем позже свою учредительную конференцию провела Российская христианско-демократическая партия.

В ноябре 1989 г. на основе неформальной группы «Гражданское достоинство» была создана первая партия конституционных демократов – Союз конституционных демократов, который в мае следующего года распался на три кадетские организации.

В декабре 1989 г. бывшие члены Демократического союза начали работу по созданию одной из крупнейших в последующем партий либерального толка –– Либерально-демократической партии Советского Союза (ЛДПСС, с октября 1990 г. –– ЛДП, а с 1991 г. –– ЛДПР). В ее документах было записано, что главной целью партии является «построение европейского индустриального общества в Советском Союзе» на базе здоровой экономики. Лидером партии стал В. В. Жириновский.

В мае 1990 г. оформилась крупнейшая и наиболее авторитетная тогда либеральная партия –– Демократическая партия России. В оргкомитет по ее созданию вошли представители Демократической платформы в КПСС, Народного фронта Ленинграда и Московского объединения избирателей. Председателем партии был избран Н. И. Травкин.

В ноябре 1990 г. была создана Республиканская партия Российской Федерации. Ее возглавили В. Н. Лысенко, С. С. Сулакшин и В. Н. Шостаковский.

Весьма скоро малочисленные либеральные партии почувствовали необходимость объединения своих усилий. В октябре 1990 г. было создано единое либеральное политическое движение «Демократическая Россия», в которое вошли все основные либеральные силы.

В 1991 г. произошла отмена ст. 6 Конституции СССР о руководящей роли КПСС, что означало конец монополии на власть какой-либо одной политической партии в СССР. Данное событие в политической жизни советского общества создало позитивные условия для формирования многопартийной системы. Но необходимо отметить, что несмотря на многочисленность вновь созданных политических партий ни одна из них не являлась реальной политической силой в советском обществе. Политические партии, существовавшие в указанный период, не имели реальной возможности оказать влияние на политическую жизнь в государстве, так как они не выражали интересов того или иного социального слоя, и, зачастую, их программы носили популистский характер.