22.6. Реформа правоохранительных органов

Отсутствие общесоюзного надзорного органа за осуществлением революционной законности было одной из причин серьезных злоупотреблений при осуществлении мероприятий по социально-экономическому преобразованию страны. Поэтому 20 июня 1933 г. была образована прокуратура СССР. Ее образование соответствовало новому этапу карательной политики, было направлено на укреплению общественного порядка и осуществление революционной законности в деятельности органов государственной власти.

Согласно «Положению о прокуратуре СССР» (утверждено 17 декабря 1933 г.) вместо должности Прокурора Верховного Суда СССР учреждалась должность Прокурора Союза ССР. Этим была преодолена независимость прокуроров союзных республик и установлено их прямое подчинение Прокурору СССР. Прокурор Союза ССР наделялся правом законодательной инициативы, правом опротестовывать постановления Пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК СССР.

На прокуратуру возлагался надзор за законностью, надзор за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями, ОГПУ, милиции и испра­вительно-трудовых учреждений, общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик. Однако только Конституция СССР 1936 г. окончательно закрепила строго централизованное построение аппарата прокурорского надзора.

Положением о Народном комиссариате юстиции РСФСР (НКЮ РСФСР), утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР в июне 1929 г., функции НКЮ постоянно расширялись. На расширение функций влияло и реформирование других органов государства. Так, в связи с ликвидацией республиканских НКВД в 1930 г. в НКЮ союзных республик были переданы пенитенциарные учреждения и организация исправительных работ, которые в 1934 г. были возвращены вновь образованному союзному НКВД. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР» из ведения НКЮ была изъята часть функций. Вместе с тем этим постановлением был создан общесоюзный орган судебного управления. Теперь на НКЮ СССР возлагались функции организации и руководства судебными учреждениями, надзора за деятельностью коллегий защитников, работой нотариата, руководства системой юридического образования и др. Дальнейшая централизация управления НКЮ нашла отражение в Положении о Народном комиссариате юстиции Союза ССР от 15 июня 1939 г. Нарком юстиции утверждал начальников управлений и отделов НКЮ союзных республик, имел право приостанавливать и отменять приказы наркомов союзных республик, противоречащие нормативным правовым актам и приказам наркома юстиции СССР. Через НКЮ союзных республик НКЮ СССР осуществлял руководство общими судами, адвокатурой, нотариатом, частью юридических образовательных учреждений.

К 1936 г. высшим судебным органом государства был Верховный Суд СССР. Он состоял из Пленума, Президиума, уголовно-судебной, гражданско-судебной, специальной, судебно-надзорной, военной и транспортной коллегий. Структура верховных судов республик отличалась от устройства Верховного Суда СССР. Так, в РСФСР Верховный Суд состоял из Президиума, уголовной, гражданской, специальной судебной коллегий и отделения лагерных судов. Верховному Суду РСФСР подчинялись областные, краевые, главные суды. Эти суды, как правило, включали в себя президиумы, а также судебно-кассационные коллегии по уголовным, гражданским делам и специальную коллегию. Низшим звеном являлись районные народные суды.

Одно из отличий советской судебной системы от буржуазных систем было в существовании товарищеских судов.. Их создание связано с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 г. «О карательной политике и состоянии мест заключения». Постановление ставило задачу «разгрузить» переполненные места лишения свободы за счет усиления морального воздействия на лиц, совершивших незначительные правонарушения. В результате было решено возродить практику сельских общественных судов в виде примирительных камер при сельских советах. Примирительные камеры рассматривались как первый этап отмирания государственного суда и аппарата принуждения. Эти представления о сельском общественном суде с воодушевлением поддерживались на местах, но на практике примирительные камеры копировали государственный суд. В разные периоды примирительные камеры рассматривали дела по имущественным спорам на суммы от 15 до 75 рублей. В целом они сыграли положительную роль в разгрузке районных народных судов. С 1930 г. примирительные камеры при сельских советах стали заменяться товарищескими судами колхозов. В результате территориальная организация сельских общественных судов была заменена на производственную. По производственному принципу формировались и товарищеские суды на промышленных предприятиях. В 1931 г. стали создаваться аульные и жилищные товарищеские суды. Но с конца 30-х гг., по мере усиления подготовки к войне, роль товарищеских судов снизилась.

Формирование судебной системы завершилось в конце 30-х гг. Закон СССР от 16 августа 1938 г. «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик» установил единую судебную систему, которая состояла из судов СССР и судов союзных республик.

К союзным судам относились Верховный Суд СССР и специальные суды –– военные трибуналы, линейные суды на железнодорожном транспорте и линейные суды на водном транспорте. Верховный Суд СССР являлся высшим судебным органом стра­ны, на него возлагался надзор за судебной деятельностью всех су­дебных органов СССР и союзных республик. Дача судам разъяснений стала относиться к исключительной компетенции союзного Верховного Суда.

Cуды союзных республик состояли из верховных судов союзных республик, областных (краевых) судов, судов автономных республик и автономных областей, окружных и народных судов. Важным шагом стало разделение функции правосудия и функции судебного управле­ния. Первая функция была отнесена к исключительной компетенции суда, а вторая функция полностью передавалась НКЮ СССР и его местным органам.

Мероприятия по централизации управления правоохранительными органами затронули милицию (НКВД) и органы государственной безопасности (ОГПУ). В конце 20-х гг. милиция недостаточно эффективно выполняла возложенные на нее задачи. В связи с этим вставал вопрос о ненужности милиции и возможности возложить ее функции на население, но победила другая точка зрения –– усилить милицию за счет ее организационного объединения с одним из правоохранительных органов НКЮ или ОГПУ.

15 декабря 1930 г. НКВД союзных и автономных республик были ликвидированы. Управления милиции и уголовного розыска были созданы при СНК республик. Но одновременно постановлением ЦИК и СНК СССР фактическое руководство деятельностью милиции было возложено на ОГПУ. В 1931 г. в составе ОГПУ СССР была образована Главная инспекция по милиции и уголовному розыску. 25 мая 1931 г. СНК СССР утвердил первое общесоюзное Поло­жение о милиции, которое стало правовой основой для объединения милиции и ОГПУ.

Официально милиция была подчинена ОГПУ в декабре 1932 г., когда было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) при ОГПУ СССР. 10 июля 1934 г. ЦИК СССР принял постановление «Об образовании общесоюзного Народного комиссариата внутренних дел», в составе которого были созданы Главное управление государственной безопасности (ГУГБ –– функции внешней разведки, контрразведки и госбезопасности, руководство особыми отделами в армии), Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ), Главное управление пограничной и внутренней охраны, пожарной охраны, Главное управление исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения (ГУЛАГ) и другие службы. Были воссозданы НКВД союзных республик, за исключением РСФСР, где вместо республиканского наркомата был учрежден пост уполномоченного НКВД СССР по РСФСР. В 1935 г. для сотрудников госбезопасности, милиции и иных служб НКВД были введены воинские и специальные звания, что завершило процесс милитаризации правоохранительных органов.

Функции милиции постоянно расширялись. В 1932 г. с введением паспортной системы и обязательной прописки на милицию был возложен контроль за соблюдением паспортного режима и в ее структуру вошел ОВИР (отдел виз и разрешений). В 1935 г. в отделениях милиции были созданы «дет­ские комнаты». В этом же году была образована Государственная автомобильная инспекция (ГАИ). В середине 1937 г. вновь создается железнодорожная милиция. 16 марта 1937 г. в составе ГУРКМ НКВД СССР был образован Отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС). В конце 1939 г. во всех городских, районных и поселковых отделениях милиции были созданы военно-учетные столы. Развернувшаяся борьба с вооруженным «националистическим» подпольем в начале 1940-х гг. вызвала к жизни спецподразделение по борьбе с бандитизмом (ББ). В октябре 1940 г. на органы внутренних дел была возложена задача организации местной противовоздушной обороны страны (МПВО).

По мере усложнения задач и создания новых подразделений уве­личивалась и численность милиции (87 тыс. сотрудников в 1931 г., 227 тыс. –– в 1941 г.). С созданием ГУЛАГа НКВД СССР превратился в крупнейшее хозяйственное и строительное ведомство. Чрезмерное расширение функций и структуры НКВД затрудняло управление им. В феврале 1941 г. он был разделен на два наркомата: НКВД СССР и Наркомат госбезопасности СССР.

Таким образом, отличительной особенностью периода 1920-х –– 1930-х гг. был процесс централизации всех органов государства, в том числе и правоохранительных. Процесс централизации и децентрализации правоохранительных органов менялся в соответствии с изменениями политических и экономических задач, стоявших перед государством.

С началом насильственной коллективизации на местах в широких масштабах стали применяться внесудебные репрессии. Их осуществляли «тройки» в составе первого секретаря обкома (или райкома) партии, начальника местного ОГПУ и прокурора. Весной 1930 г. «тройкам» было разрешено применять внесудебную репрессию, вплоть до расстрела, но уже в 1932 г. «тройкам» ОГПУ было запрещено приговаривать к высшей мере наказания. Помимо «троек» ОГПУ действовали милицейские «тройки». В состав милицейских «троек» входили началь­ник соответствующего управления ОГПУ (впоследствии НКВД), начальник управления милиции и начальник отдела, представляв­шего дело в «тройку». Они рассматривали дела рецидивистов, лиц, не занятых общественно-полезным трудом и связанных с преступным миром, нищих-профессионалов, злостных нарушителей паспортного режима, кого называли «социально-вредным элементом» (СВЭ).

В 1934 г. Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, и все дела по окончании следствия должны были направляться в суд. Однако в этом же году при наркоме внутренних дел СССР было образовано Особое совещание (ОСО). Особое совещание при НКВД состояло из заместителя наркома, уполномоченного НКВД по РСФСР, начальника ГУРКМ, прокурора СССР и его заместителя. ОСО рассматривало дела заочно и имело право применять в административном порядке высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет и высылать за пределы СССР. Осенью 1937 г. полномочия ОСО были расширены, оно могло приговаривать к расстрелу, а также проводить разбирательство дел списками (по 50––100 дел одновременно).

Усиление угрозы вооруженной интервенции поставило на повестку дня задачу предотвращения деятельности «пятой колонны» внутри страны. В 1937––1938 гг. предполагалось нейтрализовать «враждебные элементы» двух категорий: антисоветские (кулацкие) и националистические –– всего около 300 тыс. человек. Специальная операция НКВД 1937––1938 гг. оценивается по-разному, но внутренняя безопасность государства была значительно повышена, что имело особое значение накануне войны. В целом репрессии позволили значительно снизить уровень преступности. В то же время сотрудниками правоохранительных органов допускались «перегибы». Поэтому 17 ноября 1938 г было принято пос­тановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «Об арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия». Постановление в качестве органа внесудебной репрессии со­хранило только Особое совещание при НКВД СССР⁸. «Тройки», созданные в порядке особых приказов НКВД СССР, а также «тройки» при Управлениях РК милиции были ликвидированы. Дела передавались на рассмотрение судов или Особого Совещания при НКВД СССР.