Вопросы для проверки полученных знаний и задания для самостоятельной работы:
1. Какие этапы проведения банковского надзора наиболее часто применяются на практике?
2. Какие существуют основания для отзыва лицензии у кредитной организации в рамках проведения банковского надзора?
3. Какие существуют причины применения Банком России мер принудительного характера по отношению к кредитным организациям?
4. Перечислите схемы контроля со стороны Банка России в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем?
5. Каким образом необходимо повысить эффективность сотрудничества Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма с Федеральной службой по финансовому мониторингу?
6. Выразите свою точку зрения относительно проблем реализации международных принципов банковского надзора в России.
7. Какие существуют проблемы в реализации своих функций у Федеральной службы по финансовому мониторингу с Банком России?
8. В чем заключается работа с проблемными банками со стороны Банка России в рамках проведения банковского надзора?
9. Выразите свою точку зрения относительно того, как можно добиться более превентивного характера контрольных процедур за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства.
Глава 4. Деятельность контрольных органов в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем
4.1. Необходимость создания и роль Росфинмониторинга в системе государственного финансового контроля
Отмывание доходов, приобретенных преступным путем, способствует криминализации практически всей системы общественных отношений в современной России. Это социально негативное явление приобрело международный характер и создает финансовую базу для существования преступности, в том числе организованной и транснациональной. Накопление капитала преступными формированиями, внедрение его в гражданский оборот, а также использование за пределами страны позволяет получать значительные преимущества в конкурентной борьбе, создает неблагоприятный инвестиционный климат и негативно влияет на развитие национальной экономики. Привлечение средств из преступных источников вызывает, в свою очередь, дестабилизацию финансовых отношений, угрожает стабильности финансовой системы в целом.
Борьба с отмыванием преступных доходов в последние годы вошла в число приоритетных задач, так как возрастающие масштабы этого явления стали не только подрывать стабильность финансово-экономической системы, но и напрямую создали угрозу национальной безопасности государства.
Формирование национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) в России началось с разработки концепции и проекта Федерального закона «Об ответственности за легализацию преступных доходов» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации №1016 от 24 мая 1994 года "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 годы".
В процессе работы над проектом указанного Федерального закона при согласовании его с правоохранительными, экономическими и финансовыми ведомствами его концепция изменилась. Законопроект стал называться проектом Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем».
В связи с подготовкой рассматриваемого Федерального закона в принятом в 1996 году Уголовном кодексе Российской Федерации появилась статья 174, установившая уголовную ответственность за легализацию (отмывание) доходов, полученных незаконным путем.
Такая же концепция была реализована при разработке Модельного закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», принятого Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 8 декабря 1998 года.
Россия участвовала в деятельности созданного в 1997 года Комитета Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег. В мае 1999 года Россия подписала Страсбургскую конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 года.
К середине 1999 года при Министерстве внутренних дел России (МВД РФ) был создан Межведомственный центр по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, в состав которого, помимо сотрудников МВД РФ, вошли сотрудники следующих государственных органов: Министерства финансов Российской Федерации Министерства Российской Федерации по налогам и сборам Государственного таможенного комитета России Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ РФ) Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю Министерства экономики России.
Согласно Положению о Межведомственном центре, утвержденному Приказом от 14 мая 1999 года «О создании межведомственного центра при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», в его основные задачи входили: cбор, анализ и предварительная проверка сведений о финансово-экономических операциях с денежными средствами или иным имуществом, имеющих незаконный или экономически нецелесообразный характер.
Создание Межведомственного центра внесло определенный вклад в реализацию в России международных стандартов борьбы с отмыванием денег, координацию деятельности финансовых, правоохранительных и контрольных органов. В то же время указанный Центр не мог выполнять функции национального подразделения финансовой разведки (ПФР) из-за отсутствия в стране системы обязательного представления финансовыми учреждениями информации о подозрительных операциях. Для создания такой системы требовалась соответствующая правовая основа, включая базовый закон о борьбе с отмыванием денег.
Между тем, судьба данного закона в связи с изменением его концепции складывалась довольно непросто. 21 октября 1998 года Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», который затем не получил необходимого одобрения со стороны Совета Федерации.
После доработки законопроекта 4 июня 1999 года он был принят Государственной Думой в измененной редакции Думой, а 25 июня 1999 года одобрен Советом Федерации. Однако на этот раз Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», был отклонен Президентом Российской Федерации под предлогом его противоречия основам конституционного строя Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, ряду федеральных законов, а также подписанной Россией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности.
В письме Президента Российской Федерации от 12 июля 1999 года № Пр-916 отмечалось, что в соответствии с названной Конвенцией компетентные органы вправе вести борьбу только с теми доходами, которые представляют собой материальную выгоду, полученную в результате совершения преступления. Одновременно указывалось, что подобный подход соответствует конституционным требованиям, согласно которым ограничение свободы экономической деятельности, гарантированной статьей 8 Конституции Российской Федерации, а также лишение имущества (статья 35 Конституции Российской Федерации) возможны только на основании решения суда. Таким образом, препятствием для подписания Президентом Российской Федерации указанного законопроекта стало распространение сферы его действия на доходы, полученные не только преступным путем, но и в результате совершения иных незаконных действий.
В связи с этим необходимо отметить, что Венская конвенция ООН 1988 года и Страсбургская конвенция Совета Европы 1990 года нацелены на противодействие легализации доходов, полученных в результате совершения преступлений.
Кроме того, отклоненный законопроект содержал и другие расхождения с международными стандартами. Так, он предусматривал представление организациями, осуществляющими операции с денежным средствами или иным имуществом, сведений только об ограниченном перечне операций, подлежащих обязательному контролю. Основным и обязательным признаком таких операций являлась их сумма: не менее 2 000 МРОТ для физических лиц и 20 000 МРОТ для юридических лиц, в то время как в соответствии с рекомендациями ФАТФ в обязанность финансовым учреждениям должно вменяться представление сообщений о подозрительных операциях независимо от суммы, на которую они совершаются.
Согласно указанному законопроекту сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю, следовало направлять в государственные налоговые инспекции, а об операциях с иностранной валютой - в Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю. Такой подход не позволил бы создать в России единое подразделение финансовой разведки, соответствующее данному группой «Эгмонт» указанию о том, что национальное подразделение финансовой разведки должно стать центральным национальным органом, ответственным за получение, анализ и дальнейшую передачу компетентным органам раскрываемой финансовой информации.
В июне 2000 г. ФАТФ опубликовала список стран и территорий, которые не принимают целенаправленных мер по предотвращению отмывания денег. Среди 15 стран, включенных в первую редакцию «черного списка» ФАТФ, была указана и Россия.
Следует признать, что на момент проведения оценки ФАТФ система противодействия отмыванию денег в России действительно отсутствовала. В качестве основного фактора, препятствующего улучшению национального режима в данной сфере, эксперты ФАТФ указали на отсутствие в России отвечающих международным стандартам базового закона о противодействии отмыванию денег и нормативных актов, обеспечивающих его исполнение.
По мнению ФАТФ, Россия, находясь на стадии перехода к рыночной экономике, встретилась с уникальным вызовом в сфере борьбы с отмыванием денег. Продолжавшееся широкомасштабное бегство капиталов, неразвитые рыночные институты и нехватка фискальных ресурсов - все это осложняло борьбу с отмыванием денег. По итогам обзора эксперты ФАТФ отметили, что успех России в данной сфере зависит от поддержки на высоком уровне борьбы с отмыванием денег, а также от четкого определения полномочий и адекватного ресурсного обеспечения соответствующих ведомств. Важнейшим шагом России по устранению указанных недостатков и созданию национальной системы ПОД/ФТ стала доработка имевшихся проектов законов «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем».
На стадии подготовки основного законопроекта к внесению в Государственную Думу из него была исключена норма о приостановлении уполномоченным органом подозрительных операций, которая имелась в принятом ранее, но не вступившем в силу Законе. При этом разработчики проекта сослались на отсутствие соответствующего требования в рекомендациях ФАТФ и высказались за возможность дополнительного внесения такой нормы в закон по результатам анализа практики его применения.
Законопроекты были внесены в Государственную Думу Президентом РФ в апреле 2001 г. и стали там предметом острого обсуждения. В процессе принятия законопроектов в них был внесен ряд депутатских поправок, направленных в основном на сужение сферы их действия. Так, из состава преступлений, являющихся предшествующими по отношению к легализации доходов, были исключены налоговые, таможенные и валютные преступления, предусмотренные ст. 193, 194, 198 и 199 УК РФ.
Кроме того, был сокращен перечень организаций, обязанных представлять информацию в уполномоченный орган, и список операций, подлежащих обязательному контролю.
Следует учитывать, что к тому времени прошло около года с момента включения России в «черный список» ФАТФ, и дальнейшее промедление с принятием базового закона о борьбе с отмыванием денег могло привести к принятию ФАТФ определенных санкций в отношении нашей страны.
С момента принятия указанного Закона и создания в 2001 году Комитета по финансовому мониторингу (с 2004 года – Федеральная служба по финансовому мониторингу), выполняющего функции подразделения финансовой разведки, в России сделан значительный шаг вперед в отношении противодействия отмыванию денег. В июне 2002 года Россия была исключена из «черного списка» ФАТФ, что стало оценкой всех тех усилий и шагов, которые были предприняты в нашей стране в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. С 2003 года Россия является членом ФАТФ.
Таким образом, успех Российской Федерации в сфере ПОД/ФТ зависит от поддержки на высоком уровне борьбы с отмыванием денег, а также от четкого определения полномочий и адекватного ресурсного обеспечения соответствующих ведомств. И в связи с отсутствием такого ведомства и был создан специальный орган, ныне известный как Росфинмониторинг, задачей которого является осуществление контроля и надзора за выполнением законодательства о ПОД/ФТ.
В 2012 году Указами Президента РФ был изменен статус ФСФМ, добавлены функции, увеличена штатная численность Росфинмониторинга. Перечисленные меры были внедрены как реагирование на изменения в обстановке в сфере ПОД/ФТ как внутри страны, так и на международной арене, в частности, возросла востребованность информационного продукта службы, повысились требования к работе, ужесточились международные стандарты.
В феврале 2012 года была утверждена обновленная редакция 40 рекомендаций ФАТФ. 2012 год стал годом их осмысления и началом работы по выработке законодательных предложений по имплементации новых требований, их согласованию со всеми заинтересованными ведомствами.
Мониторинг финансовой ситуации в наиболее уязвимых секторах экономики (ЖКХ, энергетика, госзакупки и др.), а также анализ криминальных отмывочных схем и схем финансирования террористической деятельности, позволяет констатировать, что в 2012 году спрос на оказание теневых финансовых услуг не ослабевает, потребности теневой экономики и криминала в услугах по обналичиванию и выводу денег за рубеж по-прежнему высоки.
Объем выведенных за границу средств в 2012 году возрос незначительно, по официальным данным Росфинмониторинга, на 6%, но доля в нем сомнительных операций составила 54%. Вывод денежных средств шел по ранее известным схемам, главным образом, в виде платежей за ввезенный товар. Наряду с этим появились и новые разновидности: вывод капитала под видом инвестирования в крупные девелоперские проекты, на основании агентских договоров по поиску покупателей товаров, работ и услуг и т.д. В течении 2012 года совместно с Банком России продолжена работа в отношении «теневых банковских площадок». Проанализировано свыше ста банков, из них по 73 материалы направлены в правоохранительные органы. В 2012 году по итогам года на лучшее финансовое расследование среди стран-участниц группы «Эгмонт» материал финансового расследования Росфинмониторинга (по делу о причинении имущественного ущерба бюджету Московской области в размере 3 млрд. рублей) признан лучшим расследованием. Среди наиболее успешных международных финансовых расследований – разработка, связанная с вскрытием схемы движения денежных средств от реализации афганских наркотиков.
По мнению руководителя Росфинмониторинга Юрия Чиханчина на заседании Коллегии ФСФМ 15 февраля 2013 года на тему: «Об итогах работы Федеральной службы по финансовому мониторингу в 2012 году и задачах на 2013 год» «перед нами стоят новые цели и задачи: мы должны соответствовать требованиям международных стандартов; создать такие условия в финансовых институтах, которые не позволят проникать в финансовую систему страны средствам, причастным к отмыванию доходов и финансированию терроризма; более тесное взаимодействие с правоохранительными органами. И еще одну задачу возложил на нас Президент – создание национального Центра оценки рисков в данной сфере. Результаты нашей работы – не только степень доверия к нам, но и к власти в целом».
«Федеральный закон №134-ФЗ от 28 июня 2013 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» в подлинном смысле этого слова открыл страницу в обеспечении безопасности отечественной финансовой системы, установив жесткие, прогрессивные, полностью отвечающие мировым стандартам нормативы прозрачности и оптимизации инструментов контроля за ее различными субъектами. Определил адекватный механизм уголовно-правового противодействия противоправным деяниям в финансовой сфере. И тот результат, которого добился российский орган финансовой разведки является итогом работы практически всех государственных органов исполнительной и законодательной власти, и, по сути, всего российского общества – как профессионалов-финансистов, так и заинтересованных граждан, обсуждавших проект, позднее ставший 134-ФЗ. Особое место в этой работе принадлежит созданной Президентом РФ Группе по противодействию незаконным финансовым операциям и межведомственной комиссии Росфинмониторинга.
Впереди у ФСФМ – обеспечение реализации закона. Это важно как с точки зрения функционирования российской экономической системы, так и для дальнейшего мониторинга ее работы со стороны ФАТФ. Основной акцент этой организацией сейчас сделан на проверку эффективности работы принятых законов в каждой стране, так как отсутствие правоприменительной практики обесценивает самый передовой и сбалансированный нормативно-правовой акт».
16 октября 2013 года на пленарном заседании ФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег) при единодушной поддержке всех ее членов Российская Федерация успешно защитила свой очередной отчет о прогрессе в совершенствовании национальной системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. По итогам защиты Российская Федерация перешла с процедуры стандартного мониторинга ФАТФ, предполагающей ежегодную отчетность, на более мягкий режим, при котором отчет о прогрессе представляется раз в два года. Таким образом, российская система ПОД/ФТ была бы официально признана одной из наиболее развитых в мире, учитывая, что большинство стран-членов ФАТФ, включая, например, США и Австралию, находятся на стандартном мониторинге. А Япония – на усиленном (предполагающем выездные проверочные миссии).
Следует отметить, что этот отчет имел особое значение. Успешная защита этого документа автоматически означает включение Российской Федерации в элитный клуб стран, национальные антиотмывочные системы которых соответствуют международным стандартам в максимальной степени. По признанию экспертов ФАТФ, Россия не только «пробилась» в элиту, но и заняла в ней лидирующие позиции. Это связано, во-первых, с наличием наиболее совершенной системы в части установления бенефициарных владельцев юридических лиц. Во-вторых, неплохого механизма законодательного регулирования замораживания активов террористов. Таким образом, были исполнены посылы, прозвучавшие на состоявшихся в 2013 году саммитах «Большой восьмерки» в Лох-Эрне и «Большой двадцатки» в Санкт-Петербурге. Защита отчета стала результатом 5-летней работы, в которой наряду с Росфинмониторингом активную роль сыграли эксперты Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, МВД, ФСБ, Минюста, ФТС, ФНС, ФСКН, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, а также депутатов Государственной Думы РФ.
Как заявил, защищая отчет, член российской делегации (Росфинмониторинг) А.Г. Петренко, «Россия продемонстрировала высокую политическую волю в повышении эффективности национальной антиотмывочной системы».
Таким образом, Федеральная служба по финансовому мониторингу, являясь национальным органом финансовой разведки РФ административного типа, в настоящее время стала центральным звеном, связующим все элементы системы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность государственных органов и институтов в этой области. Место и роль данной службы в механизме обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации определяется ее соответствующим статусом, который изменяется в зависимости от характера преобразований административной системы государства.