§ 3. Требования, предъявляемые к административно-правовым актам управления

Действие административно-правовых актов управления связано с соблюдением основных требований законности и целесообразности. Соответствие им является необходимым условием эффективности и действенности актов управления, результативности управления в целом.

К требованиям законности административно-правовых актов следует отнести:

– соблюдение иерархии нормативных правовых актов. Административно-правовые акты управления должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным выше по юридической силе актам. Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ не должны противоречить Конституции РФ; органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 1,2 ст. 15). Они образуют основу (платформу) для актов управления и обусловливают их принятие. Одновременно это означает, что акты управления должны следовать нормам, принципам, целям и концептуальным идеям вышестоящих актов. Так, например, акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

– принятие актов в пределах компетенции соответствующего органа. Принятие акта управления осуществляется только в соответствии с предоставленной субъекту управления компетенцией или полномочиями, по вопросам, находящимся в их ведении и в пределах предоставленных ему прав. Для соблюдения это требования изначально необходимо обращение к положениям Конституции РФ о системе разделения государственной власти (ст. 10), о предметах ведения РФ (иначе – в данном случае федеральных органов государственной власти) и субъектов РФ (органов власти субъектов РФ) (ст. 71-73) и др. Ряд федеральных законов также определяют компетенцию субъектов по принятию актов управления. Например, федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ  "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет компетенцию высших органов государственной власти субъектов РФ в области государственного управления¹²⁰, федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов муниципального управления¹²¹.

Основными актами, определяющими компетенцию субъекта управления по изданию соответствующего акта управления, продолжают оставаться различные акты, как правило, положения, принимаемые вышестоящими субъектами управления, а также акты, принимаемые на его основании самим ведомством. Примером таких актов служат Положение о МВД России, утвержденное указом Президента РФ 19 июля 2004 года № 927 и принятые на ее основе МВД России правила подготовки нормативных¹²² и ненормативных актов¹²³, положения о территориальных органах внутренних дел¹²⁴, структурных подразделениях и др.

Споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ разрешаются Президентом РФ, Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, иными государственными органами, установленными законодательством.

– соблюдение установленной процедуры издания акта управления. Акты управленияпринимаются в строго установленном порядке, предполагающим подготовку, обсуждение, принятие и опубликование акта управления (доведение до адресата). Соблюдение всех требований процедуры принятия акта обусловливает его юридическую силу. Несоблюдение или отступление от настоящих требований ставит под сомнение или исключает вовсе действие акта управления.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательно-определенный порядок принятия нормативных правовых и индивидуальных актов. В этой связи общий порядок принятия нормативных правовых актов устанавливается для федеральных органов исполнительной власти Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти¹²⁵ и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации¹²⁶. Дальнейшее регулирование вопросов издания нормативных и индивидуальных актов управления находится в ведомственной плоскости.

Порядок принятия актов управления в субъектах РФ и актов муниципального управления, определяется с учетом общих требований законодательства субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельно.

По общим правилам акт управления проходит стадии: подготовку, обсуждение (рассмотрение и согласование), принятие и опубликование акта управления.

Подготовка акта управления предполагает изучение объективных и субъективных факторов, определяющих целесообразность принятия управленческого решения в той или иной форме, объем регулирования, разработку концепции и текста проекта акта управления. На данной стадии определяется ответственный за подготовку акта управления. Разработка акта управления может быть возложено на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости – организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта акта управления, в зависимости от его вида может участвовать юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы. Проект акта управления готовится в соответствии с требованиями, установленными по содержанию и оформлению в данном органе для настоящего вида акта управления.

На стадии обсуждения проект акта управления подлежит рассмотрению и согласованию, целью которых является проверка акта управления на соответствие законодательству Российской Федерации, компетенции органа управления, издающего его, правильности составления и оформления акта управления, а также прохождение антикоррупционной экспертизы. Порядок рассмотрения и принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким – коллегиальным или единоначальным – является данный орган исполнительной власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например, Правительство РФ, рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.

Непосредственное принятие акта управления предполагает его подписание уполномоченным на то лицом. Подписание акта управления должно обязательно входит в компетенцию (полномочия) должностного лица. В противном случае подписание акта управления не компетентным на то, лицом исключает его юридическую силу. Например, решения Правительства РФ принимаются общим согласием или голосованием и подписываются Председателем Правительства РФ. В Министерстве внутренних дел правом издания нормативных правовых актов в МВД России обладает Министр внутренних дел РФ или лицо, исполняющее его обязанности; заместители Министра, руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ.

Право принятия индивидуальных актов управления предоставляется, как правило, руководителям органов, подразделений, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.

Подписанный акт управления в обязательном порядке должен иметь следующие реквизиты: а) наименование субъекта, издавшего акт управления; б) наименование вида акта и его название; в) дату подписания (утверждения) акта управления и его номер; г) наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт управления, подпись.

Опубликование актауправления и или доведение адресата является необходимым требованием для вступления его в юридическую силу. В соответствии с установленным порядком акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Аналогичные порядок устанавливается для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. Их официальными источниками официального опубликования является "Российская газета" и Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Не опубликованные в установленном порядке нормативные акты, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Относительно актов управления, не требующих согласно Конституции РФ обязательного официального опубликование, субъект управления (как правило, федеральный орган) дополнительно определяет порядок доведения актов управления до адресата. Например, в МВД России такие акты подлежат опубликованию в газете "Щит и меч", которая является источником официального опубликования¹²⁷.

Наряду с требованиями законности акты управления должны соответствовать и целесообразности. Целесообразность акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуацию. Для достижения целесообразности необходимо учитывать следующие факторы: состояние системы управления, ранее принятые акты управления, возможные варианты решения вопроса управления, интересы участников управленческих отношений, права и свободы человека и гражданина, научно-практические рекомендации и др.¹²⁸

Нарушение требований законности и целесообразности делает акты управления дефектными и ставит вопрос о действительности и обязательности выполения. Степень дефектности актов управления зависит от глубины нарушенных требований. По данному признаку акты управления делят на оспоримые и ничтожные.

Ничтожные акты управления – акты, не имеющие юридической силы в силу допущенных в ходе их принятия нарушений или не соблюдения обязательных для него требований. Настоящие акты признаются недействительными с момента принятия и не порождают юридических последствий. Примером нарушений может быть принятия акта управления некомпетентным субъектом управления или принятия с превышением служебных полномочий.

Оспоримые акты управления – акт управления, подлежащий исполнению, влекущий соответствующие юридические последствия, который может быть обжалован (оспорен). Само обжалование акта управления не приводит к утрате им юридического действия. Лишь удовлетворение обжалования приводит отмене акта и невозможности его применения.