Глава 26. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении § 1. Сущность законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения

Законность, являясь многогранным явлением, рассматривается с различных сторон: «Как метод осуществления государственной власти, как политико-правовой режим, как элемент демократии, как социальное состояние, как категория долга, как условия осуществления правопорядка, как основной принцип деятельности государственных органов и должностных лиц и т.д.»³⁷⁴.Следует отметить, что в конкретных исторических условиях законность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Проявляясь в конкретном поведении или в деятельности участников управленческих общественных отношений, законность становится методом их деятельности. Соответственно возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания. Рассмотрение законности какрежима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона. Вместе с тем, представляется, что если закон является неправовым и не отвечает естественным и социально обусловленным правам субъектов, то нет смысла в его безусловном соблюдении.

Соответственно законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права государством, его органами, общественными и иными организациями, должностными лицами, гражданами, т.е. всеми без исключения участниками общественных отношений. С законностью теснейшим образом связано такое правовое явление, как правопорядок – т.е. состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности.

Д.Н. Бахрах³⁷⁵ и Ю.Е. Аврутин³⁷⁶говорят о законности как о правозаконности. Так, Д.Н. Бахрахсчитает: «Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жёсткое господство закона, и в тоже время сам закон – уже не продукт власти, её произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности»³⁷⁷.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Таким образом, соблюдение Конституции и законов всеми участниками общественных отношений и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству и составляют сущность законности.

Административно-правовое содержание законности определяется тем, что данный принцип реализуется в сфере государственного управления, где проявляется, по мнению Д.Н. Бахраха, самая важная сторона законности «как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»³⁷⁸.

Важное значение для укрепления законности имеет вопрос о разграничении принципов и требований законности. Принципы законности – это основополагающие идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования – то, чего «требует» законность, т.е. сформулированные в общем виде правовые предписания, соблюдение, исполнение которых делает соответствующее поведение или действие законным. Выделяют следующие основные принципы законности: верховенство закона; единое понимание законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; гарантированность прав и свобод личности и реальность законности.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство Конституции РФи закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься гораздо более широко – как подчиненность закону и всех нормативных актов и актов правоприменения.

Единое понимание законности предполагает правильное понимание и толкование правовых норм полномочными субъектами и применение правовых предписаний государственными органами и должностными лицами.

Целесообразность законностиобуславливает необходимость выбора строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности (поведения). Целесообразность не должна выходить за рамки закона.

Гарантированность прав и свобод личности означает, что человек, его права и своды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Это достигается путем создания условий (гарантий) для реализации прав и свобод гражданина и человека.Гарантированность прав и свобод личности связана с гарантиями законности: политическими, экономическими, социальными и правовыми (юридическими).

И, наконец, реальностьзаконности– это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах общественной деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Требования законности (это то, чего требует законность) отражают ее направленность, которая обусловлена содержанием норм права. В требованиях находят свое выражение и конкретизацию принципы законности, которые, выражая содержание законности, действуют во всех ее сферах, относятся ко всем видам деятельности любых субъектов общественных отношений. Требования связаны с отдельными видами деятельности определенных субъектов. Например, требования охраны прав и законных интересов граждан, издания актов управления в установленном порядке относятся к органам государства и его должностным лицам, например, сотрудникам милиции.

В тесной связи с законностью находится административное усмотрение, под которым подразумевается определенная рамками норм права известная степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу³⁷⁹. Предоставление субъекту права на административное усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако усмотрение всегда должно быть правовым.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Дисциплина, как правовая категория, тесно связана с законностью, но не тождественна ей.Под дисциплиной (лат. disciplina) понимается либо повиновение, послушание, порядок подчиненности³⁸⁰, определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали или требованиям какой-либо организации³⁸¹, либо обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам³⁸².

Соблюдение дисциплины необходимо в различных сферах общественной жизни, поэтому в зависимости от характера регулируемых отношений, особенностей задач и функций определенных социальных коллективов существует два рода социальной дисциплины: общественная и государственная³⁸³.

Государственная дисциплина предполагает точное соблюдение всеми организациями, должностными лицами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав.

Содержание дисциплины шире чем «законность», т.к. включает в себя исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм (например, норм морали, этики). Законность же требует соблюдения и исполнения только правовых норм.

Перейдем к рассмотрению основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления.

Обеспечивать законность – значит предупреждать и пресекать любые нарушения закона, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения закона.

В юридической литературе высказано множество точек зрения по вопросу, что следует причислять к юридическим гарантиям (способам обеспечения) законности. В зависимости от содержания, юридических последствий и субъектов в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:

1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);

2) прокурорский и административный надзор;

3) обжалование незаконных действий (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Обобщенноконтроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров³⁸⁴. Верна точка зрения Г.А. Туманова, который считает, «что контроль не может заключаться только в наблюдении с целью фиксации результатов, в той или иной мере он всегда пополняется управляющими воздействиями со стороны субъекта, осуществляющего контроль»³⁸⁵.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные государственные органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:

Во-первых, между контролирующим и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, и контролирующий вправе вмешиваться административно-хозяйственную деятельность контролируемого.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формами контрольной деятельности могут являться заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверка, экспертиза, наблюдение за действиями контролируемого, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, рассмотрение жалоб и т.д. Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

Признаки надзора:

Во-первых, может осуществляться в отношении как неопределенного, так и определенного круга лиц.

Во-вторых, надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора.

В-третьих, надзорные органы не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения законности, определенных норм, в т.ч. технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к ответственности.

В-четвертых, надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов либо их структурных подразделений.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Определенная роль в обеспечении законности в сфере управления отводится также общественному контролю, а также обращениям граждан.

Общественный контроль представляет собой негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.