2.6. Административно-правовые режимы военного, чрезвычайного и особого положения

Специальные административно-правовые режимы военного, чрезвычайного и особого положения образуют особую категорию режимного регулирования. Эти режимы являются важнейшим средством обеспечения национальной безопасности, поскольку позволяют осуществлять комплексное противодействие обстоятельствам, характеризующимся высокой степенью опасности интересам личности, общества и государства.

Военное положение – особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Чрезвычайное положение – это вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой конституционный режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающих отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения применятся исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Основанием чрезвычайного или особого положения является чрезвычайная ситуация, т.е. обстановка, при которой:

- во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также режим функционирования государственных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д. Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления;

- во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты. В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место учреждение здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, обеспечивать функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п. Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов;

- в-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей;

- в-четвертых, создается потенциальная угроза нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также осложняется деятельность государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведение оперативно-розыскных и т.п. Все это в совокупности создает угрозу безопасности личности, общества и государства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей от стихии территории¹⁶⁶.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.

Совет Федерации РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопросов об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Правоотношения в условиях чрезвычайного положения устанавливаются и регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»¹⁶⁷, Законом РФ «О безопасности»¹⁶⁸ и некоторыми другими нормативными актами законодательного и подзаконного уровней.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» указывает, что данный особый правовой режим может быть введен при наличии следующих обстоятельств:

- попытка насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формированиях, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайной экологической ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Устранение этих обстоятельств для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации является целью введения чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение предоставляет государственным органам возможность применять чрезвычайные меры и одновременно не разрешает перейти границу необходимых мер.

При введении чрезвычайного положения Министерство иностранных дел РФ, согласно международным обязательством Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря ООН и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступление от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения. Информирование также осуществляется при прекращении периода действия чрезвычайного положения и при возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Также в течении суток с момента принятия Советом Федерации РФ постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения МИД РФ уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Содержание чрезвычайного положения составляют «чрезвычайные» меры, отличительными чертами которых являются: необходимость для их реализации ограничения конституционных прав и свобод граждан и организаций, введение дополнительных обязанностей и запретов; предоставление исключительных полномочий органам власти в связи с вводимыми ограничениями; реорганизация повседневной структуры государственного управления, основанная на создании специальных органов, перераспределение компетенции, приостановлении деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

При введении режима чрезвычайного положения предусматриваются гарантии прав и свобод граждан.

На территории, где объявлено чрезвычайное положение, назначается комендант, который руководит проведением чрезвычайных мер и мероприятий. Он устанавливает время и срок действия комендантского часа, определяет особый режим въезда на территорию, устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропное вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции и т.п.

Административно-правовая составляющая режима чрезвычайного положения представлена формированием временных специальных органов управления с исключительной компетенцией. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией (ВСОУ), на которой введено чрезвычайного положение. ВСОУ создается Указом Президента Российской Федерации. Данному органу управления могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которых введено чрезвычайное положение. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение ВСОУ и по должности является его первым заместителем. ВСОУ возглавляет руководитель, назначаемый из числа руководителей (заместителей) федеральных министерств или служб, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения, руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководитель Временного специального органа управления назначается Постановлением Правительства Российской Федерации);

б) федерального органа управления территорией (ФОУ), на которой введено чрезвычайное положение. ФОУ создается, если действовавший на данной территории Временный специальный орган управления не обеспечил достижения целей введения чрезвычайного положения. При этом Временный специального орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. При создании ФОУ, осуществление полномочий органов государственной субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайного положение, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления. Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении федерального органа управления входит в его структуру. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя ФОУ. Федеральный орган управления возглавляет руководитель, назначаемый из числа руководителей Правительства Федерации или руководителей федеральных министерств, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения. Руководитель Федерального органа управления назначается Указом Президента Российской Федерации.

Особое положение (режим чрезвычайной ситуации) – это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость принятия особых мер, подобных тем, которые используются при режиме чрезвычайного положения. Режим особого положения устанавливается федеральными и субъектными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Его нормативными источниками являются Федеральный закон «О противодействии терроризму», Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹⁶⁹, законодательство об обеспечении безопасности отдельных категорий объектов или сфер общественной жизни¹⁷⁰, правовые акты, регулирующие функционирование субъектов системы противодействия чрезвычайным ситуациям¹⁷¹.

Особый режим наиболее полно представлен в режимах функционирования органов системы противодействия чрезвычайным ситуациям. На сегодняшний день разграничиваются три функциональных режима органов власти:

- режим повседневной деятельности (стационарное функционирование);

- режим повышенной готовности (активная подготовка и осуществление превентивных мероприятий);

- режим чрезвычайной ситуации (действия в чрезвычайной ситуации).

Режимы функционирования устанавливаются решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуациях¹⁷².

Первый режим – повседневной деятельности – характеризуется отсутствием информации о явных признаках угрозы возникновения ЧС.

Задача органов противодействия чрезвычайным ситуациям в стационарных условиях состоит в противоаварийном упреждающем планировании. Его основными целями являются: сбор информации для прогнозирования возможного развития ЧС и ее последствий; накопление ресурсов, необходимых для их ликвидации, разработка специальных прогнозов, которые позволяют эффективно реагировать на ожидаемые проблемы, паспортизация и категоризация предприятий, цехов, участков, технологий, регионов и т.п. В данном режиме определяются и создаются нормативные, законодательные и экономические механизмы, направленные на минимизацию риска и ущерба от ЧС.

Второй режим – повышенной готовности – характеризуется наличием информации о признаках потенциальной угрозы возникновения ЧС. Задачами органов управления в этом режиме являются разработка и осуществление детальных планов мероприятий по предупреждению либо смягчению последствий ЧС на основе заранее подготовленных сценариев ее развития и ответных действий. Реализуются методы упреждающего выявления возникновения и признаков развития ЧС и быстрого реагирования на изменяющуюся чрезвычайную обстановку.

Прогнозирование возможностей возникновения ЧС и превентивное планирование базируется на регулярной оценке тенденций развития текущей ситуации, а также ресурсов, необходимых для ее улучшения, стабилизации и снижения тяжести последствий развития ЧС.

Время, когда накопившиеся данные с высокой степенью вероятности свидетельствуют о том, что ухудшение ситуации становится необратимым и необходимо принятие контрмер, назовем моментом начала развития ЧС. Этот момент является самым ответственным, опасным и критическим, прежде всего для лиц, которые первыми должны среагировать на возникновение ЧС, прибыть на место и умелыми, четкими, профессиональными действиями начать работы по ее ликвидации.

Третий режим – чрезвычайный – характеризуется обстоятельствами, совокупность которых в соответствии с существующими нормативами определяется как чрезвычайная ситуация.

Задачи органов управления в этом режиме: оперативные действия по защите объектов различного типа (населения, зданий, сооружений, посевов, скота и др.) от поражающих факторов, проведения спасательных и других неотложных работ.

В сфере организации хозяйственной деятельности альтернативу чрезвычайному образует особый режим работы экономики при ликвидации чрезвычайных ситуаций – мобилизационная подготовка и мобилизация¹⁷³. Теоретически такой режим является частью чрезвычайного положения, но на практике существует возможность его самостоятельного введения решением Президента РФ или Правительства РФ. Правовую основу для этого образуют законы «О гражданской обороне», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» ¹⁷⁴ и т.п.

Под мобилизационной подготовкой понимается комплекс мероприятий, проводимых в режиме повседневной деятельности, по заблаговременной подготовке экономики Российской Федерации, экономике субъектов Российской Федерации и экономике муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления к обеспечению национальной безопасности в условиях чрезвычайных ситуациях.

Под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях чрезвычайных ситуациях.

Правовые и административно-правовые режимы играют важную роль в обеспечении национальной безопасности в Российской Федерации. Посредствам их обеспечивается комплексное противодействие угрозам и опасностям, защита интересов личности, общества и государства. Особую ценность имеют законодательно закрепленные режимы, вводимые актом исполнительного органа власти. По сути, это заранее подготовленные планы мероприятий, активизируемые при возникновении тех или иных опасных обстоятельств. Они образуют значительный резерв системы национальной безопасности.