Глава 16. Понятие и основание административной ответственности § 1. Понятие и особенности административной ответственности

В науке административного права традиционно уделяют повышенное внимание рассмотрению вопросов административной ответственности. Такое положение обусловлено потенциалом административной ответственности, ее ролью в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности. Одним из первых, кто обратил пристальное внимание на данную проблематику был видный ученый-административист А.Е. Лунев, который акцентировал внимание на практическую и теоретическую важность института административной ответственности и выразил сожаление по поводу отсутствия его должной проработки²⁰⁷.

За время прошедшее с момента выхода публикации А.Е. Лунева этот доктринальный пробел был устранен, о чем свидетельствую работы Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Б.М. Лазарева, Лунева, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, И.А. Склярова, Ю.А. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, О.М. Якуба и др. Вместе с тем это не сняло ряда дискуссионных вопросов административной ответственности, которые возникают в силу ряда причин.

Одним из таких вопросов является понятие административной ответственности. Как справедливо отметил К.С. Бельский: «… ни основы, ни кодексы не закрепили понимание административной ответственности в виде определения (дефиниции), хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключевых признака: административный проступок и административное взыскание»²⁰⁸. Хотя это было отмечено до принятия КоАП РФ, положение не изменилось и после принятия данного кодифицированного нормативного правового акта.

Наука административного права выработала ряд дефиниций административной ответственности¹⁴. Перечисленные определения административной ответственности говорят во многом о ее дискуссионности. Они зачастую сводятся к суждениям о связи с юридической ответственностью, о вредоносности, о субъекте применения, о порядке ее реализации. Дискуссии по определению понятия «административная ответственность» предопределена отсутствием законодательного определения данной дефиниции.

Для того, чтобы определить понятие административной ответственности, придать ему адекватную социально-правовую нагрузку, глубже проникнуть в ее сущность, необходимо выделить те отличительные особенности (признаки), которые ей отвечают. Д.Н. Бахрах, говоря об административной ответственности называет следующие специфические свойства: 1) ее основанием является административное правонарушение (проступок); 2) она состоит в применении к виновным административных взысканий; 3) к административной ответственности привлекают многие государственные органы, которым такое право предоставлено законодательством; 4) законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности; 5) она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных проступков, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности образуют ее нормативную основу¹⁷.

По мнению А.Б. Агапова административной ответственности характерны следующие особенности: 1) административная ответственность налагается за правонарушения не представляющие высокой степени общественной опасности; 2) ответственность по административному праву всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица; 3) административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушения в сфере общегосударственных, а не частно-правовых интересов¹⁸. В данном случае автор исходил из позиции, что административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности.

Г.А. Кузьмичева и Л.А. Калинина обобщив существующие подходы по проблеме административной ответственности посчитали возможным назвать следующие признаки: 1) административная ответственность – это разновидность юридической ответственности; 2) административная ответственность менее сурова, чем уголовная; 3) привлечение к административной ответственности не влечет судимости; 4) основанием привлечения к административной ответственности является административное правонарушение; 5) мерой административной ответственности выступает неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, выраженное в виде административного взыскания; 6) административное взыскание налагается как в судебном, так и во внесудебном порядке; 7) субъектами административной ответственности выступают как физические, так и юридические лица; 8) порядок привлечения к административной ответственности сравнительно простой, оперативный, но содержащий гарантии законности; 9) административная ответственность устанавливается как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации²⁰⁹.

Приведенные выше перечни признаков административной ответственности позволяет сделать вывод о том, что существуют различные подходы, авторы которых высказывают зачастую противоречивые суждения по заявленной проблематике. По этой причине мы посчитали возможным и необходимым обратиться к детальному анализу особенностей административной ответственности, полагаем, что данному социально-правовому явлению присущи следующие отличительные особенности.

1.Административная ответственность выступает видом административного принуждения и юридической ответственности. Этим обстоятельством объясняется уникальность административной ответственности, которая вобрала в себя признаки как первого, так и второго социально-правового явления. Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской, дисциплинарной и материальной ответственностью работников (служащих) является качественной разновидностью юридической ответственности. Вместе с тем административная ответственность является видом административного принуждения. Наряду с административной ответственностью административное принуждение включает в себя меры административного предупреждения, административного пресечения, административно-правовой защиты, административно-процессуального обеспечения.

2.Административная ответственность регламентируется нормами административного права, которые в своей совокупности образуют единый правовой институт. Данный административно-правовой институт представляет собой совокупность норм административного права, которые регулируют общественные отношения, возникающие между государством и лицом, совершившим административное правонарушение.

Традиционно вопрос системы отрасли административного права рассматривался практически всеми исследователями однозначно. Вместе с тем в последнее время актуализировалась проблема подотраслевой организации административного права. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова административное право включает следующие отрасли: 1) нормативно-регулятивная (предмет административного права, области правового регулирования, принципы, нормы, правонарушения); 2) органы исполнительной власти; 3) государственная служба; 4) административно-правовые режимы; 5) административный процесс, законность в управлении; 6) организация государственного управления; 7) информационное право; 8) правовое регулирование нормативов²¹⁰. Расценивая подотраслевой подход как одно из перспективных, следует отметить, что довольно сложно определить, какие критерии были положены в ее основание. Во многом схожуюю позицию разделяет Ю.Н. Старилов²¹¹. В литературе большее распространение получила позиция о самостоятельном существовании административной ответственности как самостоятельного института²¹².

3.Нормативные основания административной ответственности содержаться как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) закреплено, что законодательство об административных состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принятых в соответствии с ним законов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В этой связи следует отметить, что законодателем внесены две принципиальные новеллы. Во-первых, правовое регулирование вопросов административной ответственности осуществляется на двух уровнях: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Во-вторых, данные вопросы должны быть урегулированы нормативными правовыми актами высшей юридической силы, то есть исключительно законами.

С учетом приведенных положений нормативные правовые акты не обладающие высшей юридической с 1 июля 2002г. утратили юридическую силу. При этом сделан принципиально важный шаг по пути систематизации административного законодательства. Вместе с тем законодатель сделал исключение для норм, устанавливающих административную ответственность за налоговые правонарушения, то есть не утратили юридическую силу ст. 106 – 126 Налогового кодекса РФ. По нашему мнению, подобный подход нельзя признать удачным по причине того, что в очередной раз законодательство об административных правонарушениях осталось разобщенным.

В тоже время федеральный законодатель предположил, что на региональном уровне законодательство регламентирующее административную ответственность будет сведено в единый закон. Законодательство об административных правонарушениях субъектов федерации традиционно вызывало справедливые нарекания со стороны федерального центра.

4. Фактическим основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. Рассмотрение фактического основания административной ответственности видится весьма перспективным, так как позволяет увидеть динамику административной ответственности, то есть сквозь призму административно-правового отношения. Административное правонарушение выступает единственным основанием наступления административной ответственности ни одно другое деяние или событие окружающей действительности. По этой причине правоприменителю в процессе доказывания по делу об административном правонарушении необходимо установить всю совокупность объективных и субъективных признаков, которые образуют состав административного правонарушения²¹³.

5. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Характеристика административной ответственности посредством анализа правового статуса ее субъектов представляет как докринальный, так и прикладной интерес. В отличие от уголовной и дисциплинарной ответственности, где в качестве субъектов выступают исключительно физические лица, субъектами административной ответственности по действующему законодательству могут быть как физические, так и юридические лица²¹⁴.

Наиболее детальное освещение в юридической литературе получили вопросы индивидуальных субъектов административной ответственности, что может быть объяснено тем, что до 1992 г. к административной ответственности юридические лица (коллективные образования) не привлекались.

Нельзя ставить знак равенства, отождествлять субъектов административного правонарушения и административной ответственности. Субъект административного правонарушения включает более широкий круг участников управленческих отношений, в то время как субъекты административной ответственности – это те индивидуальные субъекты и юридические лица, которые обязаны нести лишения в связи с привлечением их к административной ответственности.

Действующим законодательством предусмотрено освобождение от административной ответственности определенные категории индивидуальных субъектов: судей, депутатов, работников прокуратуры, иностранных граждан, пользующихся иммунитетом, военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Последняя категория освобождается от административной ответственности за большинство административные правонарушения, а привлекаются к дисциплинарной ответственности (ст. 2.5 КоАП). Общий порядок привлечения к административной ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, распространяется только на ограниченный перечень юридических составов: нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Следует также обратить внимание, что отдельные административные наказания не применяются к определенным категориям индивидуальных субъектов. Так, к военнослужащим не применяется административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву административный штраф (ст. 2.5 КоАП). Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также лишение права охоты не применяется в отношении лиц, для которых охота является основным источником существования. При этом следует помнить, что ограничение возмездного изъятия и конфискации распространяется только на охотничье оружие, боевые припасы и другие дозволенные орудия охоты или рыболовства (ст.ст. 3.6 – 3.8 КоАП). К инвалидам не может применяться лишение специального права в виде права управления транспортным средством, если он пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он явился (ст. 3.8 КоАП). Административный арест не может назначаться в отношении беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп (ст. 3.9 КоАП). Административное выдворение как вид административного наказания не может быть применен в отношении граждан Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП).

6. Административная ответственность реализуется посредством применения административных наказаний. Законодатель пошел по пути терминологического обновления и ввел в научный и правоприменительный оборот новую дефиницию «административное наказание». В ч.1 ст. 3.1 КоАП определено, что наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. По мнению И.А. Склярова административное наказание преследует две цели: «во-первых, наказательную (карательную) функцию за невыполнение установленного компетентным государственным органом правила; во-вторых, превентивную функцию и ее разновидность – индивидуальную профилактику правонарушения»²¹⁵.

7. К административной ответственности привлекает широкий круг уполномоченных субъектов. В главе 23 КоАП РФ перечислено более шестидесяти государственных органов, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать лиц, совершивших административные правонарушения к административной ответственности. До 1 июля 2002 г. их число составляло чуть более сорока (глава 16 КоАП РСФСР).Подобное отношения законодателя вызывает недоумение. В то время как в ст. 118 Конституции РФ закреплена в качестве самостоятельной разновидности судопроизводства административное судопроизводство, то нельзя усмотреть логику в подобном законодательном решении.

В этой связи можно утверждать, что оправдались опасения А.Ю. Якимова: «Возникает, в частности, вопрос о том, правомерно ли наделять, по сути дела, одинаковым статусом в сфере административной юрисдикции представителей судебной и исполнительной властей, особенно с учетом постоянных изменений системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»²¹⁶.

8. К числу особенностей административной ответственности относится тот фактор, что ее реализация происходит в порядке производства по делу об административном правонарушении. Данное производство является составным элементом административного процесса.

Привлечение к административной ответственности не допустимо вне рамок производства по делам об административных правонарушениях. Наличие административно-процессуальных норм, определяющих порядок реализации административной ответственности, является гарантией защиты прав физических и юридических лиц в рамках названных отношений.

Вышеперечисленные особенности позволяют дать следующее определение административной ответственности. Административная ответственность – это вид юридической ответственности и административного принуждения, состоящий в обязанности лица претерпеть лишения личного, материального или организационного характера в связи с совершением административного правонарушения и применяемый в порядке производства по делам об административных правонарушениях.