§ 2. Право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти. Право граждан на административное и судебное обжалование неправомерных действий и решений

Право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти.Данное право закреплено в ст. 33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане Российской Федерации, имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Законодательным акотм, регламентирующим порядок и гарантии реализации гражданами Российской Федерации данного конституционного права, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Этим Законом устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Помимо Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, правоотношения, связанные с обращениями граждан, регулируются и иными федеральными законами. К ним можно отнести Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"³⁹⁴, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"³⁹⁵, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" ³⁹⁶, Трудовой кодекс Российской Федерации (в части рассмотрения обращений работников в связи с нарушением их трудовых прав), Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Таможенный, Налоговый кодексы и ряд иных законодательных актов, в которых установлен порядок рассмотрения так называемых специальных жалоб.

Поскольку рассмотрение обращений граждан относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, последние путем принятия законов и иных нормативных актов могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе гарантии права граждан на обращение.³⁹⁷

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливает следующие формы обращения граждан:

1) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

2) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

3) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Письменное обращение должно отвечать определенным требованиям. Так, гражданин в письменном обращении должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество должностного лица, либо должность лица. Далее в письменном обращении гражданин обязан указать свои фамилию, имя и отчество, при наличии такового, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Общий срок рассмотрения обращения гражданина - 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлен не более чем на 30 дней.

В большинстве органов государственной власти и местного самоуправления разработаны и действуют положения (регламенты), регулирующие различные вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан.³⁹⁸

Одной из разновидностей обращений граждан является жалоба.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа³⁹⁹:

- административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;

- судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского, административного или конституционного судопроизводства на основе норм Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ), Административно-процессуального кодекса РФ ( далее - АПК РФ) или Гражданско-процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ).

Право гражданина на административную жалобу..Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Законодательство позволяет различать: а) общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые; б) специальное право жалоб. Специальное право закрепляется законода­тельством, наделяющим граждан специальной правосубъектностью в дополнение к общей.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные.

Специального законодательного акта, регулирующего административный порядок обжалования, нет. Данный порядок регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Гражданин направляет жалобу непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Жалоба может быть подана в те вышестоящие в порядке подчиненности органы или на имя тех должностных лиц, в непосредственном подчинении которых находятся органы и должностные лица, чье решение и неправомерное действие (бездействие) обжалуются.⁴⁰⁰ Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

В целях усиления гарантий реализации права граждан на обжалование существует вполне обоснованный запрет направлять жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Установлено, что жалоба гражданина должна быть им подписана с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Общий срок рассмотрения жалобы, как и письменного обращения гражданина, - 30 дней со дня ее регистрации.В исключительных случаяхсрок рассмотрения жалобы может быть продлен не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего жалобу.

Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных – в 7-дневный срок.Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Право на специальную административную жалобу не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его. К числу специальных относятся жалобы: а) на действия и бездействие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируются Таможенным кодексом РФ; б) на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых устанавливаются Налоговым кодексом РФ; в) на постановления по делам об административных правонарушениях, что регламентируется КоАП РФ; г) иные жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок рассмотрения.

Таким образом, установленный Законом⁴⁰¹ порядок рассмотрения обращений граждан не является единственным.

Так, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба может быть подана и непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать.

Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении - десять суток со дня получения копии постановления.

Как следует из рассмотренного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, специальную административную жалобу отличают:наличие в федеральных законах специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними; специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названные в законе; четкое закрепление субъектов права на такую жалобу, признание таковыми, как правило, лишь некоторых, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей; специальные сроки подачи и рассмотрения жалоб; процедурные особенности в производстве по конкретным видам жалоб.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб (как общих, так и специальных) является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, в основном в отсутствие жалобщика, к тому же часто должностными лицами, не имеющими правовой подготовки, поэтому возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны.

Право граждан на судебное обжалование неправомерных действий и решений.В соответствии со ст. 46 Конституции РФ «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Выделяется два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм.

Общая судебная жалоба. Судебное обжалование по общему праву регулируется Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, а также незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица, государственного служащего. Военнослужащий вравеобратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Рассмотрение жалобы гражданина осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Специальная судебная жалоба. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме⁴⁰²:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ жалоба гражданина, содержащая указание на нарушение его конституционных прав и свобод, подлежит рассмотрению в Конституционном Суде РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁴⁰³.

Под действиями (решениями), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования следует рассматривать любые действия, для оспаривания которых установлен иной судебный порядок. Это действия (решения), совершенные в рамках гражданско-правовых (включая трудовые) отношений сторон, которые подлежат рассмотрению в порядке искового производства (подразд. II ГПК РФ). Например, такими действиями являются решения о начислении пеней (штрафов) по гражданско-правовым договорам между органами власти и гражданами (аренды недвижимости и т.д.), об увольнении с работы, за исключением особых оснований для увольнения государственных служащих, и т.д. Споры об обжаловании действий (решений) налоговых органов в отношении граждан, являющихся индивидуальными предпринимателями, подлежат рассмотрению в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В специальном судебном порядкеобжалуются действия и решения, совершенные органами (должностными лицами) в рамках производства по уголовному делу, например, решения о задержании, производстве обыска и т.п.