Uchebnik_Yaroslavskaya_yuridicheskaya_shkola

выстроил по традиционной схеме: Общая часть и Особенная часть, включающая полицию безопасности и полицию благо­ состояния (благоустройства)337. Но по своей основе, содержа­ нию этот учебник представлял собой не что иное, как допол­ ненный особенной частью, изданный им ранее конспект лекций по административному праву, опубликованный ученым в пери­ од его работы в должности ординарного профессора по кафедре государственного права и административного Демидовского юридического лицея338.

Названный выше конспект лекций «Краткий очерк науки административного права» (Т. 1. Ярославль, 1888) был одним из первых российских учебников по административному праву. Это был классический учебник, включающий историко­ правовые, сравнительно-правовые и юридико-догматические составляющие науки административного права. По сложившей­ ся практике изучение проблем административного права И. Т. Тарасов начинает с анализа истории учений и учрежде­ ний, поскольку, по мнению ученого, настоящее является ре­ зультатом прошедшего и причиной будущего. Конечная цель исторического исследования заключается в раскрытии законов развития изучаемого предмета. Довольно полно с оценкой по­ ложительных сторон и недостатков был дан обзор развития теорий (учений) на Западе (Деламаре, И. Юсти, И. Зоненнфельс, К. Г. Рау, Р. фон Моль, Л. Штейн, Р. Гнейст и др.) и в России (И. Т. Посошков (1652-1726) И. X. Бунге, И. Е. Андре­ евский и др.). Отметим, что воззрения И. Т. Посошкова стали предметом специального анализа И. Т. Тарасова339. Ученый так­ же остановился и на перспективах, тенденциях развития науки административного права на противопоставлении позиций со­ циалистов (Т. Карлейль, А. Сен-Симон, Ф. Лассаль, К. Маркс) и их противников (А. Фулье, П. Прудон, Ф. Бастиа и др.).

Особый интерес представляют основные положения рас­ сматриваемой работы И. Т. Тарасова, посвященные структуре и содержанию институтов общей части административного права.

337Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1981; Вып. 2. М., 1893.

338Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. Ярославль, 1888.

339См.: Тарасов И. Т. Иван Посошков (Историко-биографический очерк) //Юридический вестник. 1880. № 10. С. 179-209.

351

О самостоятельности административного права и его структуре

Следует отметить, что И. Т. Тарасов настаивал на невоз­ можности совместного существования наук административного и полицейского права. Он полагал, что в понятие администра­ тивного права входит также и понятие полицейского права340. В этой части ученый в какой-то мере был сторонником определе­ ния администрации, содержавшегося в исследованиях француз­ ских полицеистов, административистов, включая полицию безопасности в одну из отраслей особенной части администра­ тивного права. Ученый особо подчеркивал, что наука админи­ стративного права в своем развитии далека от идеала и не опре­ делилась также и в отношении границ и предмете этой науки. Но исторически и генетически наука административного права есть не что иное, как следующая ступень развития науки поли­ цейского права341.

И. Т. Тарасов, констатируя самостоятельность данной пра­ вовой науки, охарактеризовал ее соотношение с государствен­ ным правом, уголовным, судебным правом, политической эко­ номией, финансовым правом, статистикой. Наука администра­ тивного права рассматривалась как система, включающая три части: введение, общую часть и особенную часть. Во введении анализируется предмет науки, основные понятия, методы ис­ следования, соотношение с другими науками и связь с осталь­ ными отраслями государственного управления; история учений и учреждений. В общей части анализировались общие для всей деятельности администрации три отдела: 1) органы админист­ рации; 2) власть администрации; 3) обеспечение закономерно­ сти (законности) в деятельности администрации. В особенную часть соответственно входили отдельные отрасли деятельности администрации: безопасность, просвещение, сообщение, обра­ щение, производство, распределение и потребление342. Отме­ тим, что структура общей и особенной частей административ­ ного права, по И. Т. Тарасову, весьма созвучна современному административному праву.

340 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права.

С. 3.

341Там же. С. 11.

342Там же С. 19.

352

Органы администрации (о правовом статусе субъектов административного права)

И. Т. Тарасов подразделял органы администрации в зави­ симости от целей (общегосударственных, местных и личных) на три категории: органы правительства (министерства, гене- рал-губернаторства и др.), самоуправление (губернские и уезд­ ные дворянские собрания и др.) и соединства (корпорации, об­ щества, товарищества). Их управленческие полномочия были рассмотрены в сравнительно-правовом ключе на базе анализа положительного законодательства о деятельности таких орга­ нов в России, Англии, Франции, Германии. При этом под само­ управлением понималось автономное участие местных обыва­ телей в местном управлении. Соединства рассматривались как свободное объединение единичных лиц для достижения сово­ купными средствами. По мнению ученого, соединство как юри­ дическое лицо имеет свое внутреннее и публичное право. Внут­ реннее право касается учреждения и учредителей, устава, член­ ства, закрытия. Публичное право определяет отношение правительства к учреждению соединства и признанию за ним прав юридического лица, установлению условий обязательного его закрытия.

Анализируя российское законодательство применительно к проведению политических собраний, И. Т. Тарасов считал не­ целесообразным их абсолютный запрет. Он писал, что чрезмер­ ное, несоответствующее уровню общественного развития огра­ ничение права публичных собраний неизбежно влечет за собой, с одной стороны, частные нарушения этих запрещающих пред­ писаний, подрывая этим авторитет закона, с другой - раздраже­ ние и скрытое противодействие343. В отношении тайных союзов или обществ запреты уместны, т. к. они, по мнению ученого, не могут быть отнесены к соединствам, в них отсутствует элемент публичности, гласности.

Строй (организация) администрации (об основах орга­ низации и деятельности исполнительной власти)

В качестве основных начал в организации администрации И. Т. Тарасов выделял административную централизацию и де­ централизацию. В единстве с централизацией он рассматривал

343 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права.

С. 156.

353

бюрократизм, т. е. такую организацию администрации, когда все или большинство предметов управления вверены целой ие­ рархии чиновников, представляющих собой как бы отдельный класс правителей. Служба чиновников обособляется, специали­ зируется и делается промыслом чиновников на началах разде­ ления труда. По сути, И. Т. Тарасов вел речь об обособлении особого института в структуре административного права - слу­ жебного права.

Ученый отмечал в качестве закономерности, что централи­ зации и бюрократизму в значительной части присуще приказ­ ное управление (или управление по предписаниям). Такому управлению противостоит закономерное или правомерное управление (управление по законам и через законы), именно этому управлению и следует отдавать предпочтение344.

И. Т. Тарасов обосновал следующие основные принципы (правила) организации администрации:

1) Распределение предметов ведения должно быть настоль­ ко просто, насколько это совместимо с полным достижением цели;

2)Круг действий каждого органа не должен заключать в себе слишком разнородные занятия;

3)Интенсивность власти и сферы деятельности должны со­

ответствовать служебному положению органов управления, вы­ страиваться по служебной иерархии;

4)При возложении на одни и те же органы различных функ­ ций следует избегать возможности какого-либо столкновения ме­ жду служебными правами и служебными обязанностями одного и того же органа, равно как занятие других должностей в различных учреждениях не вредило государственной службе;

5)Стремясь к назначению наименьшего числа служащих, следует в то же время иметь в виду возможно достаточное им вознаграждение;

6)Как в назначении должностных лиц, так и в повышении по службе следует строго сообразовываться с качеством и количест­ вом их познаний и приобретенной служебной опытности;

7)В местном самоуправлении следует замещать должно­

сти, по возможности, местными обывателями как лицами,

344 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права.

С.169.

354

знающими местные условия. При чем важно и допустить в ка­ кой-либо форме участие самих обывателей в выборе этих лиц;

8) Органы правительства, самоуправления и соединства должны находится в таком соотношении, чтобы их совместная деятельность представляла собой одно органическое целое, на­ правлена была к достижению одной общей цели, выражающей­ ся в понятии об общем благе345.

Власть администрации (о формах и методах реализа­ ции исполнительной власти)

И. Т. Тарасов подразделял власть администрации на две основные формы: исполнительная власть и принудительная власть.

Исполнительная власть осуществляется с помощью актов управления (распоряжений, приказов). Ученый выделил два уровня таких актов. Во-первых, это распоряжения, которые исходят от высших органов исполнительной власти. Вовторых, это предписания и приказы, которые издаются во ис­ полнение распоряжений. И те и другие должны опираться на закон, при коллизии с законом терять обязательность. Одна­ ко, как подчеркивал И. Т. Тарасов, в отношении повиновения этим актам не действует безусловного требования исполне­ ния как относительно законов. От кого бы не исходило рас­ поряжение, всегда имеет место вопрос о том, законно ли оно. Если распоряжение незаконно, если оно имеет целью нару­ шение самого закона, то повинующийся такому распоряже­ нию виновен столько же, сколько и издавший незаконное распоряжение. Средствами обеспечения законности (законо­ мерности) распоряжений, т. е. их соответствия закону, слу­ жат, по утверждению ученого: 1) право представлений, де­ лаемых в этих случаях низшими органами администрации высшим; 2) право жалобы, принадлежащее частным лицам и общественным органам; 3) контроль общих судов при рас­ смотрении ими дел о неисполнении распоряжений админист­ рации; 4) постоянный контроль административных судов (административная юстиция)346.

345Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права.

С. 170-175.

346Там же. С. 180.

355

Принудительная власть (об административном при­ нуждении)

Наши современники особо отмечают, что И. Т. Тарасов был первым российским ученым-административистом, написавшим монографическую работу «Личное задержание как полицейская мера безопасности» (Ярославль, 1885-1886)347, в которой про­ анализированы меры административного принуждения. Его за­ слуга состоит в том, что эти меры он очертил достаточно четко в сравнении с другими учеными-полицеистами348.

Принуждение рассматривается И. Т. Тарасовым как край­ нее средство, которое довольно часто может нарушать права граждан. В этой связи он обосновал необходимость установле­ ния переходных мер от распоряжения к принуждению. К таким мерам, предшествующим принуждению, он отнес следующие: 1) приказание; 2) приказание с угрозой исполнить приказывае­ мое за счет обязанного; 3) приказание с угрозой наказания и 4) приказание с угрозой физического принуждения.

Принудительная власть администрации была определена ученым как совокупность принудительных мер, на применение которых администрация уполномочена законом. Именно зако­ ном определяются границы этой власти, условия ее примене­ ния. При этом И. Т. Тарасов в качестве основных положений права принудительной власти называл следующие:

1) граница принуждения зависит от рода и меры сопротив­ ления, которое встречает исполнение;

2)принуждение не имеет места там, где нет сопротивления;

3)сила принуждения должна быть пропорциональна сопро­ тивлению, поэтому применение принудительных мер должно идти последовательно от низших к высшим мерам;

4)законность применения принудительных мер должна подлежать судебному контролю349.

347Тарасов И. Т. Полицейский арест в России: Период император­ ский // Временник. 1885. Кн. 37. С. 1-72; 1886. Кн. 38 (продолжение). С. 13-200; 1886. Кн. 39, 40. В оглавлении следующее название: Личное задержание как полицейская мера безопасности. Ч. 2. Полицейский арест

вРоссии. Отд. 2. Период Императорский.

348Административная ответственность и проблемы административ­ ного права (Четвертые Лазаревские чтения. К 70-летию Бориса Михайло­ вича Лазарева) //Государство и право. 2000. № 10. С. 19.

349 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. С. 192.

356

Формы принуждения были классифицированы на 4 группы: 1) наделение администрации и полиции судебной властью как средством принуждения; 2) право администрации и полиции на личное задержание; 3) вооруженное принуждение; 4) объявле­ ние исключительного, осадного или чрезвычайного положения.

Особое внимание И. Т. Тарасов уделил вопросам определе­ ния сферы деятельности администрации и ее границ. В частно­ сти, он отметил, что данные границы не остаются постоянными, они исторически изменчивы. Не соглашаясь с позицией край­ них противников (физиократов) и крайних сторонников (мер­ кантилистов) правительственного вмешательства в экономику, общественную жизнь, ученый настаивал на том, что наиболее правильно определять сферу и границы этого вмешательства согласно целям государства и уважению к индивидуальной свободе как основе всякого благоустроенного общежития. Не­ обходимым условием правительственного (административного) вмешательства служит, по его мнению, правильная организация администрации, которая использует предоставленную ей ис­ полнительную и принудительную власть посредством сочета­ ния положительных мер (содействие, поощрение и др.) и отри­ цательных мер (запреты, принуждение и др.). Прогрессивное начало в их сочетании заключается в преимущественно веду­ щей роли положительных мер, в постоянном возрастании зна­ чения этих мер. Так, например, принудительное школьное обу­ чение немыслимо без соответствующих положительных мер по созданию школ, подготовке учителей и т. д.350

Обеспечение правильности и закономерности в дея­ тельности администрации (о механизме обеспечения за­ конности в сфере исполнительной власти)

И. Т. Тарасов к способам обеспечения законности в сфере исполнительной власти относил следующие меры: угрозы, по­ ощрения, ответственность (дисциплинарная, судебная), отчет­ ность, ревизия, контроль, административная юстиция. На осно­ ве анализа российского законодательства в качестве поощрения к правильной и ревностной службе были рассмотрены: а) по­ вышение по службе; б) награды в форме чинов, орденов, де­ нежных наград и др.; в) организация пенсионного дела и эмиритальных касс. Применительно к дисциплинарной ответствен­

350 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. С. 285.

357

ности должностных лиц ученый утверждал, что во всех случаях неправильного наложения дисциплинарного взыскания за по­ терпевшим должно признаваться право обжалования такого на­ казания, но не в общих судах, а в судах административных как органах административной юстиции. Это обусловлено тем, что именно административные суды, состоящие из опытных в де­ лах администрации лиц, ведая только этими делами, являются наиболее компетентным учреждением для правильного реше­ ния дел по такого рода жалобам351.

Судебная ответственность администрации, должностных лиц была исследована ученым на основе сравнительного анали­ за законодательства и судебных систем Франции и Англии. Со­ ответственно назывались две основные системы. Первая систе­ ма - жалобная, в рамках которой физическое лицо, пострадав­ шее от неправильных действий должностных лиц, админист­ рации, должно обратиться с жалобой к начальству того должностного лица, чьи действия обжалуются. Суду предать должностное лицо может только его начальство или какое-либо уполномоченное административное учреждение. Русское зако­ нодательство, как отмечал И. Т. Тарасов, основывается именно на жалобной системе. Вторая система является судебно­ исковой и предполагает непосредственное обращение граждан, пострадавших от исполнительной власти, к суду для защиты своих прав в уголовном или гражданском порядке.

Отчетность в системе исполнительной власти квалифици­ ровалась как способ обеспечения законности в ее деятельности. К требованиям, предъявляемым к отчетности, И. Т. Тарасов причислял следующие: а) соблюдение формы отчетности, уста­ новленной законом; б) сочетание внутренней и внешней отчет­ ности; в) публичность; г) обязательность отчетности во всех сферах и во всех органах управления; д) срочность; е) соблюде­ ние установленного порядка составления отчетов; ж) утвержде­ ние и проверка отчетов352.

Ревизия как одна из форм контроля заключается, по заме­ чанию ученого, в непосредственном единовременно или перио­ дически повторяющемся ознакомлении с положением дел, а не

351 Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права.

С. 311.

352 Там же. С. 333-334.

358

в рассмотрении только отчетности контролируемого учрежде­ ния. К ревизиям должны предъявляться следующие требования: а) независимость и компетентность ревизора; б) периодичность, продолжительность ревизий, полномочия ревизоров преду­ смотрены законодательством; в) отчетность по результатам ре­ визий; г) право на обжалование результатов ревизий.

Контроль в отличие от ревизий состоит в постоянном на­ блюдении над органами управления во всех сферах их служеб­ ной деятельности по данным, представляемым самими контро­ лируемыми.

Административная юстиция

И. Т. Тарасов был сторонником развития административ­ ной юстиции. Он полагал, что для защиты прав и интересов граждан в отношениях с администрацией только судебной и дисциплинарной ответственности органов администрации не­ достаточно. Как показала практика всех государств, в деятель­ ности администрации всегда возможны еще и такие действия и распоряжения, которые, не будучи ни преступлением, ни слу­ жебным упущением, тем не менее, существенно нарушают за­ конные права граждан, искажают закон, это так называемая «административная неправда». Данная проблема, по мнению И. Т. Тарасова, разрешена теорией и практикой административ­ ной юстиции. Выделены три типичных подхода, воззрения на административные суды. Одни юристы, преимущественно французские, опираясь на учение о разделении властей, требо­ вали сосредоточения административной юстиции в руках адми­ нистрации, исполнительной власти. Другие желали ее вручить общим судам. Наконец, третьи, преимущественно немецкие юристы, настаивали на учреждении специальных администра­ тивных судов, которые должны рассматривать дела о законно­ сти (правомерности) актов администрации. На примере Фран­ ции, Италии, Бельгии, Пруссии были проанализированы досто­ инства и недостатки этих трех систем, в том числе и смешанных. В России, как считал И. Т. Тарасов, имелось лишь некое подобие административных судов (например, Сенат).

Завершая анализ научного наследия И. Т. Тарасова, еще раз подчеркнем, что красной нитью в его исследованиях проходит тезис о том, что административное право регулирует деятель­ ность публичной администрации и обеспечивает защиту прав и интересов граждан от произвола исполнительной власти. Он

359

проводил и развивал идею ограничения государственного при­ нуждения в отношении личности. И. Т. Тарасов, как уже отме­ чалось ранее, свыше 10 лет научной, преподавательской жизни отдал Демидовскому лицею, именно в этот период он раскрыл­ ся как разносторонне одаренный и талантливый ученый.

Значительный вклад в развитие науки административного, полицейского права внес еще один известный представитель ярославской юридической школы Александр Евгеньевич На­ зимов (1851-1902). В 1874 г. он окончил юридический факуль­ тет университета св. Владимира в Киеве353. Был избран стипен­ диатом для приготовления к профессорскому званию по кафед­ ре государственного права, но предпочел службу помощником присяжного поверенного при Киевском окружном суде, по сви­ детельству его биографов, проявил себя как блестящий адво­ кат354. По настоянию своего учителя А. В. Романович-Слава- тинского возвращается в науку, сдает магистерский экзамен по государственному праву.

А. Е. Назимов так же, как И. Т. Тарасов, начинал свою на­ учную деятельность в Киевском университете св. Владимира, но из-за отсутствия в нем вакансий приехал в 1881 г. в Яро­ славль с целью получить приват-доцентуру в Демидовском юридическом лицее и остался в этом учебном заведении почти на 10 лет. В 1886 г. он защитил в Киевском университете маги­ стерскую диссертацию на тему «Реакция в Пруссии (1848— 1858 гг.)», опубликовав ее в Ярославле355. Эта работа получила высокую оценку его учителя А. В. Романович-Славатинского356. Экземпляры книги его научным наставником были высланы из­ вестным немецким государствоведам Л. Штайну и Р. Гнейсту, которые также дали высокую оценку труду русского коллеги.

После защиты А. Е. Назимов продолжал читать курсы го­ сударственного и административного права в звании доцента, а

353См. подробнее о нем и его творчестве: Егоров С. А. На честное дело жизни. Ярославль, 1997. С. 169-173;. Он же. Выдающийся русский юрист А. Е. Назимов //Государство и право. 2000. № 2. С. 115-121.

354См.: Профессор Александр Евгеньевич Назимов: Биография и воспоминания современников. Одесса, 1904.

355 Назимов А. Е. Реакция в Пруссии (1848-1858). Ярославль, 1886.

356См.: Романович-Славатинский А. В. «Реакция в Пруссии (1848—

1858)» Исследование А. Назимова. Ярославль, 1886 // Журнал министер­ ства народного просвещения. 1887. № 1. С. 152 и далее.

360