Uchebnik_Yaroslavskaya_yuridicheskaya_shkola

министра по делам Великого княжества Финляндского. Его пе­ ру принадлежит ряд глубоких исследований финансового управления и финансового права Великого княжества Фин­ ляндского509. В 1904 г. Э. Н. Берендтс возвращается в Демидов­ ский юридический лицей. Как уже отмечалось, ему выпала честь стать первым выборным директором этого учебного заве­ дения. Но в 1905 г. он подал прошение об отставке и перешел на кафедру финансового права в Училище правоведения (Санкт-Петербург). В том же году в Ярославле была опублико­ вана переведенная Э. Н. Берендтсом работа И. Н. Ланга «Про­ мысловое право Великого княжества Финляндского».

Однако самая крупная его работа по финансовому праву была опубликована, когда он уже оставил Демидовский лицей. Речь идет о курсе лекций по русскому финансовому праву, про­ читанному в Санкт-Петербурге, в Императорском училище правоведения, - это курс Э. Н. Берендтса «Русское финансовое право» (СПб., 1914). А. Н. Козырин назвал его одним из луч­ ших дореволюционных учебников по финансовому праву, в ко­ тором внимание акцентировано на юридической составляющей финансовой науки510. Во введении к своему учебнику Э. Н. Берендтс особо подчеркивал, что «мы будем изучать го­ сударственное хозяйство с точки зрения правовой, ... мы будем изучать специально правовые основы государственно­ хозяйственной деятельности и постараемся выяснить как права и обязанности государственной власти и ее органов при веде­ нии государственного хозяйства, так и установленные государ­ ственными законами права и обязанности граждан при достав­ лении средств, необходимых для исполнения государственных задач»511. Таким образом, в рамках финансового права предме­ том исследования признавались не только права и обязанности государства (финансовая деятельность государства), но и права, обязанности граждан, защита прав гражданналогоплателыциков. Э. Н. Берендтс писал, наука финансового права излагает и объясняет правовые нормы, которые опреде­

509См.: Берендтс Э. Н. Краткий обзор финансов и финансового управле­ ния Великого княжества Финляндского. СПб., 1900; Он же. Финансовое пра­ во Великого княжества Финляндского в XIX столетии. СПб., 1900.

510См.: Козырин А. Н. Наука финансового права в Ярославском Де­ мидовском лицее // Финансы и налоги: Очерки теории и политики. С. 39.

511 Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 11.

421

ляют хозяйственную деятельность государства и подчиненных ему общественных союзов (земств, городов, сельских обществ и др.), а равно те правовые отношения, которые возникают ме­ жду государством, с одной стороны, и гражданами - с дру­ гой512. Наш современник К. С. Вельский отмечает, что Э. Н. Берендтс «ошибочно расширял сферу применения финан­ сового права, полагая, что финансово-правовые нормы регули­ руют отношения, связанные с "государственным хозяйством", т. е. с имуществом и денежными средствами, принадлежащими государству»513.

По замыслу Э. Н. Берендтса его курс финансового права включал две книги. В первой книге, которая и станет объектом нашего анализа, рассматривались следующие институты фи­ нансового права: предмет, источники; права Верховной власти в области государственного хозяйства; права и обязанности подданных в области государственного хозяйства; финансовое управление и кассовый строй; государственный контроль; госу­ дарственные расходы; государственные доходы; бюджет и бюджетное право, пошлины и налоги (налоговое право). Книга вторая должна была охватывать вопросы государственного дол­ га и местных финансов. Рассматриваемый учебник «имеет свое лицо». Если, например, наиболее известный учебник В. А. Лебедева «Финансовое право», о котором упоминалось

выше, по замечаниям современников автора учебника, носил характер финансовой энциклопедии, где значительное место отводилось историческому сравнительному обзору финансовых учений и финансового законодательства европейских стран и России, содержал обширные библиографические указатели по темам. В отношении объема и подробности изложения мате­ риала в учебнике В. А. Лебедева А. И. Буковецкий отмечал: «Громадное количество материала, представляемое читателю данной работы, делает труд Лебедева похожим на хорошую хрестоматию, а местами и систематический справочник, очень далекий от учебника. Слушателям своего курса Лебедев реко­ мендовал, готовясь к экзаменам, читать только определенные страницы его учебника»514. Иной характер носил учебник

512Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. С. 1.

513Вельский К. С. Финансовое право. М., 1995. С. 50.

514Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в

422

Э. Н. Берендтса. История науки о государственном хозяйстве и финансового права была изложена емко, но лаконично, основ­ ное внимание было уделено теоретическим (основным) поло­ жениям финансового права, правовым основам финансовой деятельности государства и анализу на этой базе российского финансового законодательства. При изложении материала по­ стоянно прослеживается авторская позиция и оценка, формули­ руются предложения по необходимым изменениям в дейст­ вующую финансовую систему России того времени. Рассмот­ рим по порядку.

О субъектах финансового права, их правах и обязанно­ стях. В отношении государства и верховной власти в сфере го­ сударственного хозяйства (финансовой деятельности) Э. Н. Берендтс писал, что современное государство называется правовым, поэтому и его хозяйство может быть названо право­ вым государственным хозяйством, т. е. организованным на ос­ нове положительных законов. По мнению ученого, государство и верховная власть могут быть твердыми и сильными лишь то­ гда, когда первое организовано, а вторая действует на основе права, т. е. на основании и в пределах законов, в качестве норм, обязательных для всех членов государственного общения, на­ чиная с высших и кончая низшими515.

К обязанностям российских подданных были отнесены обя­ занности уплачивать установленные законом налоги и пошли­ ны, а равно обязанности отбывать законные повинности. Эти обязанности, как писал Э. Н. Берендтс, имеют своим основани­ ем публично-правовую связь, существующую между государ­ ством и членами государственного союза. При этом отмеча­ лось, что, во-первых, эта публично-правовая связь (в современ­ ном значении - правоотношение) носит односторонний характер. Гражданин (или подданный) данного государства на­ ходится с ним не в договорной связи, поэтому ни отдельный гражданин, ни сословие, ни класс не могут по своему усмотре­ нию определять условия их участия в покрытии расходов, обу­ словленных потребностями государства. Мера участия каждого

XIX - первой четверти XX в. // История изучения общественных финан­ сов в Санкт-Петербурге: Сб. ст. СПб., 1997. С. 19.

515Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 34.

423

гражданина в несении финансовых тягот устанавливается одно­ сторонним волевым актом Верховной власти516. Во-вторых, эта публично-правовая связь носит обязательный, принудительный характер. По мнению ученого, без ограничения экономической свободы граждан и без применения к ним принудительной вла­ сти государственное хозяйство существовать не может. Оно по­ этому и называется хозяйством «принудительным». Финансово­ административная власть вторгается в хозяйственную жизнь гражданина: принудительное взимание налога, т. е. принуди­ тельное изъятие из частной собственности части дохода или имущества гражданина; принудительное изъятие промыслового занятия из сферы свободного применения частной предприим­ чивости и др. В этой части ученый обращает внимание на про­ тивостояние интересов государства и граждан, стремящихся всячески уклониться от исполнения податной обязанности, ута­ ить доход или переложить тяжесть налогов на других.

О бюджете и бюджетном праве. При характеристике бюджета Э. Н. Берендтс в первую очередь отмечал три его ос­ новные характеристики: правомерность, планомерность и поли­ тическую «окраску». В правовом государстве ни одна копейка государственных денег не должна быть затрачена, иначе как на законные цели и в порядке, предусмотренном законом, и пла­ номерно (во времени, по различным частям государственной территории и предметам), т. е. в соответствии с росписью (сме­ той) ожидаемых доходов и предстоящих расходов. В-третьих, по мнению ученого, опыт истории доказал, что даже в демокра­ тических государствах народные представители, избранные хо­ тя бы и при всеобщей и равной подаче голосов, не всегда стоят за бережливое и справедливое пользование народными средст­ вами. Довольно современно звучат его слова: «Зачастую места депутатов занимают профессиональные политики, которые из представительства народа делают источник дохода для себя и превращают свое место в средство политической карьеры. О беспристрастном отношении к нуждам народа и потребностям государства со стороны таких народных представителей речи быть не может»517.

М6 Там же С. 44.

517Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 65.

424

Вопрос о юридической природе бюджета - закон или акт управления (акт административный) - решался ученым сле­ дующим образом. Он полагал, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления (не содержит правовых норм, а только цифры, но может служить основанием для изда­ ния правовых норм), по форме - это закон518. С точки зрения права, как писал Э. Н. Берендтс, бюджет должен быть гласным, единым, полным, специализированным и точным, но россий­ ский бюджет, по его мнению, не удовлетворял принципам пол­ ноты и единства.

О финансовом управлении, государственном контроле и кассовом строе. Постоянные финансовые законы и закон о бюджете являются правовой основой государственного хозяй­ ства. Э. Н. Берендтс под финансовым управлением понимал за­ кономерную (правомерную) деятельность государственных ор­ ганов, должностных лиц в целях получения финансовых средств и затраты их для осуществления задач управления. В систему органов финансового управления он включал цен­ тральные (Министерство финансов и др.) и местные органы (губернские, областные акцизные управления и др.). Среди ор­ ганов финансового управления выделял финансовые кассы (Ка­ значейство и др.), в которые стекаются финансовые средства и из которых они выдаются сообразно указаниям закона. По мне­ нию ученого, эффективное финансовое управление предполага­ ет, что финансовые органы должны находиться под наблюде­ нием, надзором независимого органа (государственный кон­ троль). А для разрешения жалоб между финансовыми органами и гражданами необходимо установление особых органов - ад­ министративной юстиции. В частности, отмечалось, что в Рос­ сии нет единообразно построенного органа административной юстиции по финансовым делам, на местах отсутствуют такие органы, отсюда необходимость реформы административной юстиции на началах единства организации и порядка производ­ ства дела очевидна.

Государственный контроль, для того чтобы действовать с пользой, как писал автор, должен быть, во-первых, самостоя­

518Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 62-63.

425

тельным, т. е. независимым не только от органов администра­ ции (исполнительной власти), но и законодательных учрежде­ ний, в особенности там, где законодательные учреждения орга­ низованы на началах народного представительства, в которых действуют и борются друг с другом политические партии. Вовторых, органы контроля должны быть наделены достаточной властью, чтобы предупредить всякое злоупотребление государ­ ственными средствами, независимо от того, исходит ли такое злоупотребление от высших или низших органов управления, от влиятельных или заурядных членов государства519. Их пол­ номочия должны быть довольно широкими, поскольку они должны контролировать не только законность финансового управления, но и целесообразность действия органов управле­ ния, распоряжающихся финансовыми средствами. В-третьих, государственный контроль должен действовать не только в центре, но и на местах иметь своих представителей везде, где действуют органы финансового управления. В-четвертых, сис­ тема государственных органов контроля должна обеспечить оперативность реагирования на случаи незаконного или неце­ лесообразного обращения с государственными средствами. Ус­ тановление подобных фактов по истечении продолжительного времени имеет только формальное значение, а иногда и теряет смысл. Э. Н. Берендтс по форме и объекту действия разграни­ чил следующие виды контроля: 1) предварительный и после­ дующий; 2) документальный и материальный. При этом под документальным контролем подразумевалась проверка отчет­ ных документов с точки зрения не только арифметической вер­ ности, но и закономерности (законности) распоряжений. Мате­ риальный или фактический контроль имел своей целью провер­ ку добросовестности и целесообразности действий админи­ страции при приобретении за счет государства каких-либо материалов, а равно их расходования.

В отношении кассовой системы подчеркивалась значи­ мость единства касс для современного кассового строя, введе­ ния правил счетоводства и отчетности, которыми определяются порядок хранения государственных сумм и порядок предостав­

519Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 144.

426

ления отчетов об операциях касс. Высказана была идея-прогноз о возрастании роли Государственного Банка и о поручении, пе­ редаче ему в будущем всех операций казначейств.

О государственных расходах и доходах. Под государст­ венными расходами с правовой точки зрения Э. Н. Берендтс подразумевал все выдачи и затраты государственных хозяйст­ венных средств, производимых органами государства, уполно­ моченными законом, в закономерной (законной) форме для ис­ полнения задач, требуемых или допущенных законом520. В от­ личие от частных хозяйств, где расходы сообразуются с доходами, в государственном хозяйстве, наоборот, доходы должны стоять в зависимости от расходов государства. Это по­ ложение правильно, но с серьезной оговоркой. Размер расходов поставлен в зависимость от платежной способности народа. Следовательно, как писал ученый, финансовая наука выставля­ ет следующий краеугольный принцип в отношении государст­ венных расходов: их сумма должна соизмеряться с размером финансовых средств государства, получаемых им без чрезмер­ ного напряжения платежных сил населения, с положением на­ родного хозяйства и культурным развитием народа. Э. Н. Берендтс дал развернутый анализ, в том числе на примере российского бюджета, классификации расходов в соответствии с их назначением, формой и ролью, которую они играют в го­ сударственном хозяйстве и государственном управлении. В этой связи различались следующие расходы: 1) расходы на удовлетворение потребностей реальных (вещественных) и по­ требностей личных (пенсии, пособия, содержание государст­ венных служащих и др.); 2) расходы в натуральной форме и в форме денежных затрат; 3) расходы на удовлетворение потреб­ ностей обыкновенных и на удовлетворение потребностей чрез­ вычайных; 4) расходы по взиманию доходов и на потребности управления; 5) расходы сообразно задачам и целям государст­ венного управления.

Анализ российского бюджета позволил автору констатиро­ вать, что в России, как и в других государствах, растут расходы, при этом львиную долю составляют расходы на оборону и пла­

520Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 156.

427

тежи по государственным долгам. Расходы же на культурные потребности народа занимают сравнительно скромное место. По этому поводу выводы Э. Н. Берендтса звучат довольно акту­ ально и современно, несмотря на то что они были сделаны поч­ ти сто лет тому назад. Ученый писал: «Всякий гражданин Рос­ сии может только пожелать, чтобы расходы на культурные по­ требности России росли непрерывно. Чем выше будет культурный уровень России, тем успешнее русский народ ис­ пользует громадные естественные богатства России, из коих многое еще лежит под спудом, ожидая прикосновения умелой, просвещенной руки. Если благодаря расширению сети образо­ вательных установлений (учреждений) и улучшению постанов­ ки учебного дела разовьются на просторе все производитель­ ные силы русского народа, то государственная власть спокойно может взирать на дальнейший рост расходов, ибо они будут по­ крыты с избытком доходами, результатом хозяйственной дея­ тельности многочисленного населения»521.

Государственные доходы Э. Н. Берендтс определил как ма­ териальные средства, поступающие в государственную казну безвозвратно для удовлетворения государственных потребно­ стей. В этой связи займы государства не могут быть названы доходами, ибо подлежат возврату кредиторам. Ученый отмечал, что в теории финансовой науки доходы государства обычно подразделяются на частноправовые (механические) и публич­ но-правовые (органические). Считая эту классификацию весьма условной, не основанной на четких критериях, он предложил иную классификацию доходов в зависимости от источника и формы их получения, разделив их также на две группы. Первая группа доходов - это доходы от государственного имущества и государственных промысловых предприятий, которые государ­ ство получает без употребления своей принудительной власти и не вторгается в сферу частно-имущественную (доходы от госу­ дарственных земельных имуществ, лесов, казенных горных за­ водов, от эксплуатации казенных железных дорог, от предпри­ ятий, эксплуатируемых не ради фискальных целей, а ради об­ щественной пользы, т. е. доход от т. н. регалий (монетной и

521Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX - первой четверти XX в. С. 179.

428

почтово-телеграфной)). Вторая классификация связана с дохо­ дами от имущества граждан, в силу применения государством принудительной власти при взимании налогов (прямых и кос­ венных) и сборов522.

Особое внимание ученый уделил правовому режиму госу­ дарственного имущества. В финансово-правовом смысле госу­ дарственным имуществом (движимым и недвижимым) ученый признавал вещественные блага, которые предназначены слу­ жить источником государственных доходов (имеющие фис­ кальное значение) и которые поэтому являются объектом фи­ нансового управления: домены (недвижимое имущество), про­ мысловые государственные имущества. В отношении государственных земельных имуществ, лесов сохранила свою актуальность и дискуссия «об отчуждении названного имуще­ ства в частные руки, поскольку государство - плохой хозяин». Не соглашаясь с таким подходом, Э. Н. Берендтс убедительно доказывает, что «государство имеет полную возможность, ... и нет препятствий для правильной постановки хозяйства в доме­ нах. Бюрократический формализм и неподвижность, на кото­ рые всегда ссылаются, могут быть сведены до минимума, если на то будет добрая воля»523 государства.

О налоговом праве (о податном праве). Э. Н. Берендтс разграничивал налоги и пошлины. Под налогом понимается всякий принудительный сбор, взимаемый государством для го­ сударственных целей, в то время как пошлины - это такие сбо­ ры, которые гражданин вносит в государственную казну как возмездие за особую услугу, оказываемые государственными учреждениями или органами в виде удовлетворения потребно­ стей данного гражданина524. Обязанность уплаты налога не обусловлена какой-либо услугой со стороны государственной власти и ее органов. Это есть, как подчеркивает ученый, безус­ ловная обязанность граждан, которые должны участвовать в удовлетворении потребностей государственного союза. Уплату пошлин и налога автор квалифицирует как «публично-правовое обязательство частного лица в пользу государства».

522Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в

XIX - первой четверти XX в. С. 180-183.

523Там же. С. 187.

524Там же. С. 45-46.

429

Совокупность правовых норм, которые определяют виды налогов, размер их и порядок взимания, формулировались как податное право данного государства. Отмечалось, что эта сис­ тема покоится на исторических основах и обусловлена индиви­ дуальными особенностями государства, т. е. не может сущест­ вовать налоговой системы, пригодной для всех стран. Он пред­ ложил следующую схему классификации налогов. В начале он их разделил на прямые и косвенные. В свою очередь прямые налоги в зависимости от объекта налогообложения классифи­ цировались на личные, реальные, подоходные и поимущест­ венные. Прямые налоги также в зависимости от способа опре­ деления размера налоговой обязанности подразделялись на две группы: раскладочные и окладные (оценочные или долевые). Косвенные налоги делились на две категории: налоги на пред­ меты потребления, производимые внутри страны, и налоги на предметы потребления, привозимые из-за границы525.

Предметом исследования стали и принципы податной по­ литики (в современном звучании - принципы налогового пра­ ва). Вслед за А. Смитом он считал, что правильная политика налогообложения должна строиться на началах равномерности (справедливости), правомерности, целесообразности и деше­ визны взимания. Э. Н. Берендтс равномерность (справедли­ вость) налогообложения сводил к согласованности платежной обязанности с платежной способностью, с материальной обес­ печенностью плательщиков. В этой связи полагал, что обложе­ ние пропорциональным налогом целесообразно заменить обло­ жением налогом прогрессивным. Но это не единственное сред­ ство достижения справедливого (равномерного) налогообло­ жения. Ученый ратовал за установление вычета, определения размера свободного от обложения минимума дохода, который учитывает также и местные условия жизни, и семейное поло­ жение плательщиков. По результатам сравнительно-правового анализа подоходного налогообложения в Англии и Пруссии Э. Н. Берендтс обосновывал необходимость введения подоход­ ного налогообложения и в России.

525Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в

XIX - первой четверти XX в. С. 305-306.

430