Как защищают права граждан: равенство или свобода выбора?

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг (uniformity and ‘equal’ access versus local choice):

Равный доступ к общественным услугам, унификация

или

Неравный доступ граждан к общественным услугам, возможность выбора на местном уровне?

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

Ярким примером является организация школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа,  распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики9.

Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие от США, известна в качестве эталона социального государства. Можно было бы ожидать, что в вопросе о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень»  предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления.

В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует  поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”.  Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении, во Франции коммуны должны  1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях.

Фискальная автономия или финансовое выравнивание?

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность  шведских коммун и ландстингов  опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в  США – 67%. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением. 

         В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого  финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

История о бассейнах: Германия и США Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям. В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента - меньше одного цента на каждый потраченный доллар…но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства – и через год, после общественной PR кампании на новом референдуме жители сказали “да” налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.

 

Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость собственных налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно».

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам».