16. 1. Причины и условия возникновения неформальных организаций в государственном управлении.

Однако большая часть конкретных практик и институтов, изучаемых в качестве «неформальных» могут быть вписаны в рамки другого понятия, опирающегося на их содержательную характеристику: личностно-ориентированные практики, взаимодействия и поведенческие логики. В самом общем виде мы можем определить их как (взаимо)действия социальных субъектов, при которых индивидуальные и личностные характеристики участников определяют содержание, формы и саму возможность взаимодействия.

Обязательные атрибуты индивидуальная узнаваемость участников друг для друга и взаимное позиционирование в системе координат «свой-чужой».

Виды неформальных институтов по Хелмке-Левицки

4 Типа неформальных отношений:

1) Дополняющие («заполняют пробелы», либо занимая моменты, которые не предусмотрены в формальных правилах, либо способствуя преследованию личных целей в рамках формальных институтов): нормы, шаблоны и рабочие процедуры, которые облегчают принятие решений и координацию с бюрократическими учреждениями. Могут становиться основой для формальных отношений.

2) Приспосабливающие (создают мотивы для такого поведения, которое существенно изменяет последствия соблюдения формальных правил без их прямого нарушения; они противоречат духу, но не букве формальных правил): Напр. в СССР. «Блат», — дававший гражданам возможность достигать целей посредством личных связей. Блат, в строгом смысле не являясь противозаконным, позволял руководителям предприятий, трудящимся и чиновникам «обходить формальные процедуры». Помогая предприятиям выполнять гос. заказы, а гражданам — получать необходимые товары и услуги. Эта неформальная система обмена способствовала изживанию СССР.

3) Конкурентные (которые сосуществуют с неэффективными формальными отношениями; Они структурируют мотивы поведения так, что те становятся несовместимы с формальными правилами: чтобы выполнять одни правила, акторы вынуждены нарушать другие): клиентелизм, патримониализм, клановая политика и коррупция.

4) Замещающие (Как и дополняющие - стремятся к результатам, совместимым с формальными правилами и процедурами. Однако, как и конкурирующие - существуют в окружении, в котором формальные правила выполняются не систематически.): обычно возникают там, где гос. структуры слабы или страдают от недостатка полномочий.

Значение неформальных отношений: Во-первых, акторы создают неформальные правила из-за неполноты формальных отношений. Формальные правила задают общие параметры поведения, но они не могут учесть все варианты. Соответственно, акторы, действующие в рамках конкретных формальных отношений, таких как бюрократические и законодательные учреждения, вынуждены разрабатывать нормы и процедуры, упрощающие их работу или же относящиеся к проблемам, не предусмотренным в формальных правилах. Во-вторых, неформальные институты могут оказаться «запасной» стратегией для акторов, которые предпочитают формальные институционные решения, но не всегда могут их добиться. Третий мотив для создания неформальных отношений — стремление к целям, которые не считаются общественно приемлемыми.

Подробнее о клиентелизме: Клиентелизм – отношения личной преданности и покровительства (не родственные, отношения зависимости, они представляют собой обмен ресурсами). = не связанные с родством отношения личной зависимости, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами” Руководитель, обладая важными для подчиненного ресурсами (власть, свобода, материальные ресурсы), неформально передает их подчиненному в надежде, что тот, являясь должником, будет оказывать неформальные услуги, не прописанные ни в какой инструкции. Подчиненный, получив эти (желанные) ресурсы становится должником, становится преданным и оказывает услуги помимо своих прямых обязанностей. Кроме того, подчиненный заводит себе подобные связи и система разрастается.

Условием формирования клиентарных связей является неравенство ресурсов. Типичный механизм функционирования клиентарных связей - «вертикальный шантаж», или принцип отложенного наказания.

Клиентарные связи - лишь один из видов неформальных межличностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении системного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и возможность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организаций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Выводы: Хотим мы или нет, подобные отношения в соц. группах складываются. Этому способствует особенность рос. менталитета и состояние нормативного регулирования – ссылка не на НПА, а на авторитет, ценность неформальных контактов, зависть, незащищенность. Поэтому н. учитывать в У возможность неформальных контактов и нейтрализовать отрицательные факторы (создать заслон непредсказуемости ч/з НПА, подбор, расстановка, обучение, аттестация, резерв на выдвижение, ротация, карьерный рост).

Фаворитизм, или предоставление привилегий, властных возможностей и полномочий на основе эмоциональной привязанности, личной симпатии, тесно связан с абсолютной единоличной властью. заметное влияние на государственное (муниципальное) управление этот вид личностно- ориентированных взаимодействий оказывает лишь при условии, что фаворитами окружает себя должностное лицо, обладающее очень заметным объемом полномочий. Наконец, в отличие от рассмотренных выше категорий, отношения, основанные на фаворитизме часто оказываются неустойчивыми, подверженными перемене симпатий. В рамках авторитарно управляемых организации, региона, государства это означает возможность быстрого, плохо управляемого и спонтанного изменения политического курса, кадровой политики и механизмов функционирования: в зависимости от личности нового фаворита

Собственно «блат», т.е. эквивалентный натуральный обмен услугами и материальными благами на основе личных неформальных связей, являлся специфическим элементом позднесоветской теневой экономики; деятельность, также основанная на эквивалентности и личном знакомстве, чрезвычайно распространена в сфере властных отношений — как внутри государственных либо муниципальных организаций, так и между ними, либо в системе «власть-общество». Формирование личностно-ориентированного рационального обмена в государственном управлении зачастую обусловлено особенностями бюрократической организации управления: преобладанием вертикальных связей над горизонтальными. Результатом такой структурной деформации, неизбежной при развитой бюрократии, является относительная взаимная изолированность ведомств, подразделений и территорий. При отсутствии эффективных, с точки зрения оперативности и полноты, официальных горизонтальных связей, происходит их компенсация личностно-ориентированными неформальными отношениями; по классификации Хелмке-Левицки это классический случай «замещающих» неформальных практик.

Приятельские отношения Отношения, основанные исключительно на личной симпатии, возникают в рамках государственных и муниципальных организаций так же часто, как и в других профессиональных сферах человеческой деятельности. Наличие таких отношений может влиять на психологический климат в организации, на уровень конфликтности, однако вряд ли может считаться существенным механизмом взаимодействий, регулирующим осуществление Досуговые компании, объединяющие людей, наделенных властными полномочиями, часто превращаются в альтернативные центры разработки и принятия решений, согласования интересов, либо реализации других функций, связанных с деятельностью публичной власти.

Общие Характеристики:

Селективность (подход к партнерам по взаимодействию, но также — и к применению или неприменению правовых норм, и к распределению ресурсов)

Нормативность (внутригрупповая этика, обобщение некоторых положений здравого смысла либо традиционной морали, чаще является синтезом норм бюрократической этики (ритуалы и иные поведенческие нормы, диктуемые иерархичностью), привычная психологическая дистанция, особенности гендерного распределения ролей), и этики закрытых групп («аналоги понятия» уголовного мира).

Аффективность (эмоциональная окрашенность)

Неопределенность границ, Имплицитность (молчаливое согласие). Прерывистость функционирования

И т.д.

ОСНОВНОЙ ВРЕД для ГУ: малая прогнозируемость подобной системы, - причем степень достоверности прогноза и, соответственно, возможность успешного планирования, снижаются с увеличением масштаба

- затратность, с точки зрения совокупной нагрузки на экономику, и низкая эффективность, с точки зрения соотношения затрат и результатов