10.4. Эффективность государственного финансового контроля

Эффективность финансового контроля — сложное понятие. Она характеризуется определенными критериями, выявлением и оценкой ряда показателей, на уровень которых влияют различные социальные, экономические и иные факторы.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности любой общественной деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления положительных результатов намеченным целям, степень при­ближения результата к цели с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.).

Конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Контролирующие органы обязаны принимать необходимые меры для устране­ния и профилактики вскрытых упущений и промахов, всячески и во всех возмож­ных отношениях, оказать и осуществить на деле помощь, хоть в маленьком разме­рено реальную.

Однако результаты контроля будут неточными, если при их подведении не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты; длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы — на транс­порт, командировки — при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затра­чивается на достижение положительного результата.

Понятие эффективности контроля тесно связано с понятием его результатив­ности, поскольку последняя является главным критерием эффективности.

От критерия результативности неотделим, но не совсем совпадает с ним крите­рий действенности контроля, который, отражает то положи­тельное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности про­веряемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным объектом советов, рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полно­мочия.

Такие критерии эффективности контроля, как результативность, действен­ность, затраты на контроль, позволяют судить о ней только в общей форме. Конк­ретно оценивать сами практические результаты контроля помогает разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей, показателей. Если кри­терии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей ха­рактерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ состав­ных частей, из которых складывается полученный положительный результат, что и дает возможность оценивать качество контроля. Показатели играют двойную роль: с одной стороны, свидетельствуют об уровне работы контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой — помогают направлять их работу, выявлять и устранять возникающие неполадки. Показатели всегда должны содержать в себе оценку проводимой контрольным органом работы.

Сложнее обстоит дело с установлением эффективности контроля в сферах социально-культурной и административно-политической деятельности, где уче­та одних экономических показателей нередко бывает недостаточно или они вооб­ще неприменимы. Например, в области торговли наряду с экономическими пока­зателями учитывается число нарушений правил торговли, ассортимент товаров широкого спроса, культура обслуживания покупателя; в области народного обра­зования — качество обучения и трудового воспитания учащихся; в области здра­воохранения — качество и культура медицинского обслуживания; в области бы­тового и коммунального обслуживания — количество и качество услуг; в области охраны общественного порядка — количество преступлений и других правонару­шений, их раскрываемость.

Конечно, эффективность контроля не может измеряться только количеством проведенных проверок, охваченных контролем объектов, числом принятых по материалам проверок решений. Преувеличение роли количественных показате­лей может привести к «контролемании», формализму, при котором обилие про­верок не сопровождается фактическим устранением недостатков и нарушений. Вместе с тем это не значит, что такой показатель надо совсем сбросить со счетов, поскольку он свидетельствует о систематичности контроля, загрузке контрольно­го органа, его активности и инициативе.

Выявление и разработка показателей контроля, их систематизация, установле­ние взаимосвязи и взаимозависимости между различными показателями контро­ля и его результатами — непростая задача. Для ее решения необходим учет целого ряда условий.

Опираясь на общие критерии, учет количественных и качественных показателей, зная цели и задачи контроля, практические органы оценивают его эффективность, разрабатывают мероприятия по ее повышению. Неэффективность или низкая эффективность контроля в ряде случаев являются следствием несоблюдения ус­ловий его правильной организации и проведения.

При всей сложности выделения эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности все-таки возможно ее определить, используя методические подходы, изложенные в данном параграфе.

Структура эффективности финансового контроля.

В первую очередь следует четко установить структуру эффективности финан­сового контроля. Она состоит из двух частей; народно­хозяйственная эффективность и эффективность работы органа финансового контроля.

Народнохозяйственная эффективность — это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следую­щим образом:

♦ социальный эффект;

♦ организационный эффект;

♦ экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его ре­зультатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая увольнение и привлечение к уголовной ответствен­ности. Таким образом, в результате финансового контроля улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифициро­ванные, ответственные и честные люди. В обществе в целом формируется боль­шее доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной справедливости в государстве.

Кроме того, финансовый контроль исполнения бюджета не позволяет отвле­кать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоох­ранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализу­ются меры по улучшению структуры федеральной и исполнительной власти, в результате чего повышается управляемость в государстве, сокращаются излиш­ние звенья или создаются новые, необходимые для экономики» повышается оперативность управления. Последнее, в частности, подтверждается ускорением подготовки постановлений Правительства РФ по конкретным экономическим проблемам. Так, по предложениям Счетной палаты Правительством принят ряд постановлений, которые без финансового контроля вообще не были бы приняты или приняты в сроки, когда актуальность вопросов уже отпала.

Экономический эффект проявляется, во-первых, в том, что обеспечивается воз­врат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкции за это в федеральный бюджет. Эти средства составляют значительные суммы.

Во-вторых, экономический эффект получается в результате улучшения дея­тельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюд­жетных и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, сни­жения себестоимости продукции и т. д. В целом посчитать этот эффект довольно сложно, но конкретные примеры подтверждают его наличие. Например, предло­жение Счетной палаты по изменению порядка выдачи квот на морепродукты и усилению контроля за экспортом могут дать государству ежегодно более 1 млрд долл.; предложение по улучшению сбора земельного налога позволяет собрать до 17 млрд руб. дополнительных финансовых средств в федеральный бюджет. И этот перечень примеров можно продолжить и далее.

Что касается экономической эффективности финансового контроля, то она мо­жет быть определена по следующей формуле:

Э_эф = (Э_с + Э_о + Э_э)/З,

где Э_эф — экономическая эффективность; Э_с — денежное выражение социального эффекта; Э_о — денежное выражение организационного эффекта; Э_з — денежное выражение экономического эффекта; 3 — затраты на содержание органа финан­сового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количе­ственно и в денежной форме. Поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:

Э_эф = (Э_б + Э_с)/З,

где Э_б — средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет; Э_с — средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта конт­роля.

В том случае, если сложно определить и Э_с, эффективность рассчитывается по формуле:

Э_эф = Э_б/З,

Экономическая эффективность финансового контроля, например, по Счет­ной палате составляет в среднем 6-8 руб. на рубль затрат. Но это без учета всех названных эффектов. Экспертная оценка данных эффектов позволяет сказать о том, что при их учете эффективность финансового контроля будет на порядок выше.

Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-пер­вых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выяв­лять максимально возможное количество нарушений, а с другой — снижать себе­стоимость контрольной работы.

Но следует отметить, что в этой работе могут быть и определенные ограниче­ния, которые заключаются в следующем: объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение себе­стоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее каче­ства. Вообще, в идеале контроль должен привести к сокращению выявленных на­рушений, т. е. в перспективе он должен иметь характер профилактический, но это, конечно, в идеале.

Критерии и показатели эффективности финансового контроля

Основываясь на изложенных выше теоретических положениях, сформулируем критерии и показатели эффективности финансового контроля.

Критериями эффективности являются результативность, действен­ность и экономичность. Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это весь­ма важно для оценки эффективности финансового контроля. В этой связи пред­лагаются следующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.

Критерий результативности включает:

• выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодатель­ства;

• выявленный объем неэффективно использованных средств;

• выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

• количество подготовленных представлений и предписании.

Критерии действенности включает:

• количество исполненных представлений и предписаний;

• объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;

• количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ве­домствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям и предло­жениям;

• увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, по­лученные по представлениям и предложениям;

• количество поправок к действующему законодательству;

• количество постановлений Правительства РФ, принятых по представлени­ям и предложениям;

• количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), приня­тых по представлениям и предложениям;

• количество уголовных дел, открытых по представлениям и предложениям.

Критерий экономичности включает в себя:

• объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

• объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготов­ку материалов для проверяющих;

• уровень экономичности — отношение полученного экономического эффек­та от реализации представлений и предложений к затратам на содержание органа финансового контроля.

Таким образом, представленные методические основы определения эффективно­сти государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля как управленческого действия (функции), так и деятельно­сти органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оцен­ки, т. е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от инспектора до органа контроля в целом), а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.

Оценка эффективности работы инспекторов

Для оценки эффективности работы инспекторского состава может быть исполь­зована следующая методика. Определяются показатели, применяемые при расче­тах, которые должны охватывать основные результаты деятельности инспектор­ского состава:

• объем проверенных средств (О_п) ;

• количество проведенных контрольных мероприятий (К_к);

• объем нецелевого использования средств федерального бюджета, выявлен­ных при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штраф­ных санкций (О_н);

• количество представлений, подготовленных по итогам контрольных меро­приятий (К_п);

• объем средств, возвращенных в федеральный бюджет по итогам контрольных мероприятий (О_св).

На основании этих показателей проводится расчет коэффициентов эффектив­ности работы инспектора:

коэффициент интенсивности работы инспектора (КИК):

КИК = К_к / К_ф;

где К_ф — количество контрольных мероприятий, проведенных в целом по струк­турному подразделению (инспекции);

коэффициент результативности контроля (КР);

КР = О_н / О_п;

коэффициент реализуемости контроля (КРК):

КРК = К_п / К_к;

коэффициент действенности контроля (КДК):

КДК = О_св / О_н;

коэффициент окупаемости работы (КОР):

КДК = О_св / О_зс;

где О_зс — объем затраченных средств на содержание инспектора.

Указанные методические подходы могут использоваться для количествен­ной оценки эффективности работы инспекторов, инспекторских подразделений, а также для стимулирования как отдельных инспекторов, так и инспекторских подразделений.

Использование указанных теоретических и методических подходов к оцен­ке эффективности государственного финансового контроля позволит существен­но повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности органа финансового контроля.

Отдельные показатели эффективности деятельности, например, Счетной па­латы РФ можно найти в ее отчетах, представляемых ежегодно Федеральному со­бранию РФ.

Так, в 2002 г. Счетной палатой выявлено нецелевое использование государ­ственных средств в размере 3,15 млрд руб., что явилось следствием недостаточ­но эффективной деятельности государственных органов и должностных лиц, прямых нарушений и несовершенства законодательства Российской Федерации. По представлениям Счетной палаты из указанных средств в 2002 г. возмещено 1,254 млрд руб.

По результатам контрольных мероприятий в 2002 г. органам государственной власти и руководителям проверяемых организаций было направлено 337 пред­ставлений и три предписания Счетной палаты, из которых выполнено полностью 55,2 %, частично — 39 %, не выполнено — 5,8 %. Среди тех, кто не всегда должным образом реагирует на представления и предписания Счетной палаты, следует от­метить Правительство РФ (не исполнено 13,6 %, частично исполнено 45,5 %), Министерство финансов РФ (по 23,3 %), Министерство имущественных отноше­ний РФ (соответственно 6,25 % и 3,75 %).

Эти данные в определенной степени характеризуют критерии результативно­сти и действенности государственного финансового контроля. Критерий же эко­номичности, как показал анализ, колеблется от 9 до 21 руб. на рубль затраченных средств на содержание Счетной палаты, что является хорошим показателем ее деятельности.