Темы рефератов
1. Правовые гарантии деятельности зарегистрированного кандидата в депутаты.
2. Сравнительный анализ правового положения кандидата в депутаты по российскому и зарубежному законодательству.
3. Правовой статус доверенных лиц и иных представителей кандидата по российскому законодательству.
Тема 10. Избирательные комиссии: система, государственно-правовой статус, порядок формирования и компетенция
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии в Российской Федерации являются коллегиальными органами, которые формируются в порядке и сроки, установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, организуют и обеспечивают подготовку и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов, референдумов.
Избирательные комиссии играют решающую роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации — права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, свободно выражать политическую волю, а также права мирной.и цивилизованной передачи государственной власти с учетом складывающихся социально-экономических и политических условий.
Сегодня избирательные комиссии по своему правовому статусу, функциям и содержанию деятельности существенно отличаются от тех комиссий, которые обеспечивали проведение выборов в советский период.
Вспомним, что собой представляли выборы в Советы народных депутатов разных уровней. Это были выборы, на которых кандидаты, в сущности, назначались партийными органами и затем проводились через процедуру выборов, при этом обеспечивалось почти стопроцентное совпадение состава Совета с социальной структурой населения соответствующей территории.
По аналогичному принципу (разнарядке партийных органов) формировались и сами избирательные комиссии, в задачу которых практически не входило обеспечение равных возможностей граждан, хотя принцип равного избирательного права значился в действующем законодательстве. Под диктовку и при строжайшем контроле партийных комитетов избирательные комиссии осуществляли основные избирательные действия: процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, порядка голосования, подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов.
Теперь, когда выборы столь разительно отличаются от тех, в которых принимало участие не одно поколение советских людей, по-иному выглядит и деятельность избирательных комиссий. С 1993 года выборы на федеральном, региональном и местном уровнях проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавлять государство, органы исполнительной власти в регионах или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.
Избиратель может свободно выдвинуть свою кандидатуру либо иную кандидатуру, агитировать за или против любого кандидата, без всякого принуждения участвовать или не участвовать в голосовании. На страже его прав стоят избирательные комиссии — принципиально новые органы, реально участвующие в организации и проведении выборов, не зависимые в своих решениях от органов государственной власти, органов местного самоуправления и политических партий, подчиняющиеся только закону. Этот основополагающий принцип в деятельности избирательных комиссий установлен в пункте 10 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в соответствующих федеральных и региональных законах о выборах.
Следует отметить, что полномочия избирательных комиссий подробно установлены в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.
В помощь региональным законодателям Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подготовила модельные законы о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Данные законы разработаны с учетом требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также международных стандартов в области избирательного права, установленных во Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов и других международных документах.
Для полного понимания роли и места избирательных комиссий в Российской Федерации рассмотрим принципы построения системы избирательных комиссий, их статус, порядок формирования и компетенцию.
1. Система избирательных комиссий. Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляют собой стройную и гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в независимом режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в законах о выборах. Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации.
О федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа — разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5).
Важно отметить, что система избирательных комиссий в Российской Федерации построена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в этом видится залог того, что она в дальнейшем способна к саморазвитию и совершенствованию. Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п. 9 ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации"), а остальные — представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п. 11 ст. 21 указанного Федерального закона).
В статье 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии (на рис. 1—3 — ИКС РФ, ОИК, ТИК, УИК).
Избирательные комиссии не образуют централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других только при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Таким образом, при проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов — федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в федеральные и региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления.
На рисунке 1 в качестве примера представлены структурная схема системы избирательных комиссий при выборах депутатов федерального органа законодательной власти (I), органа законодательной власти субъекта Федерации (II), представительного органа местного самоуправления (III), а на рисунке 2 — при выборах Президента Российской Федерации (I), главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (II) и главы муниципального образования (III).
Из представленных структурных схем видно, что при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления в систему избирательных комиссий входят окружные избирательные комиссии, которые организуют выборы в пределах своих одномандатных или многомандатных избирательных округов. Естественно, окружные избирательные комиссии не образуются при проведении выборов должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку в этом случае выборы проводятся по единому территориальному избирательному округу.
Выборы в законодательные (представительные) органы
государственной власти, представительные органы
местного самоуправления
Выборы должностных лиц органов государственной
власти и местного самоуправления
2. Государственно-правовой статус избирательных комиссий. Понятие "государственно-правовой статус" определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам, правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Статус избирательных комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов в Российской Федерации. Как уже отмечалось, система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Правовой статус ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как государственных органов проявляется в следующем:
в пределах своей компетенции они не зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;
213
их деятельность финансируется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъектов Российской Федерации);
они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе предложений политических партий и иных общественных объединений;
они обладают собственной компетенцией, установленной федеральным и региональным законодательством;
их акты, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также для нижестоящих избирательных комиссий;
они наделены полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
они имеют собственные аппараты, структура и штаты которых устанавливаются ими самостоятельно.
Рассмотрим более детально основные составляющие правового положения ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как ведущих структурных компонентов единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации.
Наиболее актуальным для организаторов выборов остается обеспечение независимости и самостоятельности избирательных комиссий. Для обеспечения законного и демократического избирательного процесса они должны быть в юридическом, организационно-техническом и финансовом отношении не зависимы от влияния какой-либо политической партии, государственных органов и их должностных лиц. Для того чтобы сделать стабильной работу избирательных комиссий, обеспечить преемственность, потребовалось законодательным путем организовывать их деятельность на постоянной основе. Только постоянно действующие ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в состоянии решать задачи обеспечения и защиты избирательных прав граждан, создания необходимого кадрового потенциала, освоения новых прогрессивных избирательных технологий, способствующих проведению выборов на уровне мировых демократических стандартов. Наделение избирательных комиссий четко очерченным кругом полномочий, придание комиссиям высшего уровня статуса особой разновидности постоянно действующих государственных органов явилось важнейшим условием обеспечения легитимной передачи государственной власти победившей на выборах политической силе, реализации гражданами их избирательных прав.
Независимость избирательных комиссий в пределах их компетенции при проведении соответствующих выборов, как отмечалось выше, установлена в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В реальной жизни независимость комиссий не только не исключает, но и предполагает их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами при решении, в частности, вопросов регистрации (учета) избирателей, предоставления комиссиям необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, решении других вопросов.
Согласно статьям 21 и 46 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов и обеспечению полномочий комиссий производятся за счет средств соответствующего бюджета — федерального, регионального или местного. При этом указанные расходы входят в перечень защищенных расходов, подлежащих финансированию в полном объеме, и предусматриваются в соответствующем бюджете отдельной строкой.
Новым Федеральным законом введены дополнительные гарантии в финансировании деятельности избирательных комиссий, если указанные средства несвоевременно перечислены на их расчетные счета. Избирательная комиссия в этом случае имеет право получить в банке кредит на конкурсной основе, который затем покрывается из соответствующего бюджета в зависимости от уровня выборов Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления. При этом возврат кредитов гарантируется бюджетом соответствующего уровня без принятия решения о выдаче гарантии.
215
Самостоятельность избирательных комиссий обеспечивается и принципиально новым положением, в соответствии с которым в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы органов в установленные законами сроки либо не назначит их при досрочном прекращении полномочий этих органов, выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в порядке и сроки, установленные статьей 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В указанном Федеральном законе в основном определен порядок формирования и срок полномочий избирательных комиссий всех уровней. Так, срок полномочий ЦИК России — четыре года. Срок полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий региональных законодательных (представительных) органов государственной власти. Впервые законом предусмотрена возможность организации и деятельности территориальных избирательных комиссий на постоянной основе, если соответствующие нормы установлены в региональных законах. Окружные избирательные комиссии действуют, как правило, на срок полномочий соответствующих представительных органов, а срок полномочий участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает через десять дней после официального опубликования результатов соответствующих выборов.
Как видно из установленных сроков полномочий избирательных комиссий, законодатель позаботился об обеспечении необходимой степени координации и организационной стройности в деятельности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, определил дополнительные условия для улучшения взаимодействия комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления, предусмотрел возможность использования комиссиями новых избирательных технологий.
Как отмечалось, одним из признаков избирательных комиссий высшего уровня является то, что они обладают собственной компетенцией, установленной федеральными и региональными законами о выборах. Являясь правоприменительными органами, избирательные комиссии в своей деятельности строго придерживаются норм и положений, закрепляющих их полномочия, права и обязанности при подготовке и проведении избирательных кампаний.
Закрепление в законах о выборах полномочий, прав, обязанностей и ответственности избирательных комиссий и их членов делает комиссии независимыми при принятии собственных решений, ограждает от вмешательства в их деятельность.
Важным признаком принадлежности ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации к государственным органам является их право принимать решения и акты, которые являются обязательными для федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления и их должностных лиц, общественных объединений, кандидатов и граждан. Аналогичный уровень государственной защиты принимаемых решений имеют и нижестоящие (окружные, территориальные и участковые) избирательные комиссии.
Новое федеральное законодательство о выборах впервые в практике деятельности избирательных комиссий возлагает на них обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Так, избирательным комиссиям предоставлены полномочия по рассмотрению заявлений и жалоб на нарушения избирательных прав граждан, при этом противоправные решения избирательных комиссий могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд.
На основании пункта 7 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае, если избирательные права граждан нарушены вышестоящей избирательной комиссией (например, территориальной — при проведении муниципальных выборов, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации — при проведении региональных выборов), ее решения или действия могут быть обжалованы соответственно в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации или в ЦИК России. При этом указанные комиссии могут отменить решения нижестоящих комиссий и принять новое решение по существу жалобы.
Развивая указанные полномочия избирательных комиссий высшего уровня, в пункте 7 статьи 22 указанного Федерального закона ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав граждан, при этом ЦИК России — независимо от уровня выборов на всей территории России, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации — при проведении любых выборов на территории субъекта Российской Федерации.
Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации. На основании статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении России и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Одно из этих прав — избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции) — как раз и защищают избирательные комиссии в Российской Федерации.
Деятельность ЦИК России по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан очень подробно определена в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В целях обеспечения деятельности избирательных комиссий высшего уровня в качестве государственных органов, согласно пункту 12 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют собственные аппараты, работники которых являются государственными служащими.
В соответствии с целями и основными задачами ЦИК России аппарат обеспечивает ее деятельность, в частности:
подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, референдума Российской Федерации;
осуществление мероприятий, связанных с соблюдением избирательных прав граждан;
реализацию федеральных целевых программ развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, организацию общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей;
разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, установление нормативов изготовления избирательного бюллетеня, списка избирателей, других документов;
контроль за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов;
оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям и так далее.
Структура и штаты работников аппаратов избирательных комиссий высшего уровня устанавливаются в пределах выделяемых им бюджетных средств. В настоящее время аппарат ЦИК России составляет 175 человек, а избирательных комиссий субъектов Российской Федерации — по 5—10 человек.
3. Порядок формирования избирательных комиссий. В основу формирования избирательных комиссий всех уровней положено обеспечение их независимого статуса. Именно в соответствии с этим принципом в начале 1995 года формировалась ЦИК России. В соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" ее состав был назначен в равной численной пропорции Государственной Думой и Советом Федерации как палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации как главой государства.
Так, из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса по установленной процедуре 5 членов были назначены Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных депутатскими фракциями в Государственной Думе, 5 членов Комиссии — Советом Федерации Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и 5 членов Комиссии — Президентом Российской Федерации.
При назначении членов ЦИК России Государственной Думой вначале все депутатские фракции после предварительного обсуждения на своих заседаниях определили 8 кандидатур.
219
По-иному проходила процедура назначения членов ЦИК России в Совете Федерации. Первоначально было принято постановление от 2 марта 1995 года "О порядке формирования Советом Федерации списков кандидатур для назначения на должность членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в соответствии с которым предусматривалось формирование списков кандидатур по группам субъектов Федерации: Северо-Запад, Центр, Юг, Урал и Западная Сибирь, Восточная Сибирь и Дальний Восток. Затем Советом Федерации были утверждены кандидатуры по каждой группе субъектов Федерации. В результате последующего тайного голосования на должность членов ЦИК России были назначены 5 человек.
Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1995 года "О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" были назначены остальные пять членов ЦИК России.
В итоге в состав ЦИК России были назначены представители Республики Татарстан, Красноярского края, Астраханской, Воронежской, Ленинградской, Магаданской, Омской, Саратовской, Свердловской областей и города Москвы. Члены Комиссии имеют высшее юридическое образование, из них девять человек — ученую степень кандидата или доктора юридических наук.
Представленная выше процедура назначения членов ЦИК России сохранена и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившем в силу 30 сентября 1997 года. Следует отметить, что за время, прошедшее с момента формирования ЦИК России, Государственная Дума и Совет Федерации установили в своих регламентах механизм (процедуру) назначения членов Комиссии.
Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации претерпел существенные изменения в ходе совершенствования избирательной системы в Российской Федерации. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.) формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Однако норма, согласно которой не менее половины членов комиссии назначались законодательным органом, привела к тому, что на практике нарушался один из основополагающих принципов формирования комиссий — паритетная основа. В ряде регионов избирательные комиссии на две трети состояли из членов, назначенных законодательным органом, что подрывало принцип независимости комиссии.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.) указанное противоречие устранено: согласно статье 23 формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется двумя ветвями государственной власти на основе предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. При этом половина членов комиссии назначается законодательным (представительным) органом, а другая половина — исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что Федеральный закон 1997 года содержит принципиально новые нормы и положения, существенно влияющие на процесс формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Прежде всего, в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Федерального закона как законодательный, так и исполнительный органы государственной власти обязаны назначить не менее одной трети назначаемого ими количества членов комиссии на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, имеющих депутатские фракции в Государственной Думе, а также на основе предложений избирательных объединений, имеющих депутатские фракции • в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации. При этом в комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого из избирательных объединений.
Государственные служащие в составе избирательной комиссии не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это обстоятельство придется учитывать законодательному и исполнительному органам при осуществлении процедуры назначения членов комиссии, координируя по времени свои действия.
Представленные в Федеральном законе положения в полном объеме применяются и при формировании окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, территориальных и участковых избирательных комиссий.
Вместе с тем следует учитывать, что назначение членов территориальных избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также членов участковых избирательных комиссий производится выборным органом местного самоуправления. Кроме того, при формировании участковой избирательной комиссии не учитываются предложения избирательной комиссии предыдущего состава.
В структурной схеме формирования избирательных комиссий, представленной на рисунке 3, условно выделены три уровня, на которых