6.5. Разграничение предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Участие субъектов рф в делах Федерации

Одной из основ федеративного устройства России служит разграничение предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 71) предметы исключительного ведения Российской Федерации определяет в виде перечня, включающего 18 пунктов, которые можно разделить на несколько сфер.

В сфере прав и свобод человека и гражданина Российская Федерация регулирует права и свободы человека и гражданина, решает вопросы гражданства, защищает права национальных меньшинств. Помимо Федерации эти вопросы могут регулировать субъекты РФ, но только в тех случаях, когда такое регулирование направлено на расширение этих прав и свобод, укрепление гарантий их реализации.

В сфере государственного строительства к ведению Российской Федерации отнесено федеративное устройство и территория, установление и регулирование федеральных государственных органов, а также общих принципов организации государственных органов субъектов РФ, государственная граница, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, федеральная государственная служба.

К ведению Российской Федерации отнесено принятие и изменение федеральной Конституции, контроль за ее соблюдением, а также федеральные государственные награды и почетные звания.

В экономической и социально-культурной сферах в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею, денежная эмиссия (выпуск в обращение денежных единиц), федеральные банки. Федерация определяет правовые основы единого рынка, основы ценовой политики, принимает федеральный бюджет, финансовое и валютное законодательство, устанавливает федеральные налоги и сборы, таможенное регулирование и т. д.

Часть производственных систем и отраслей экономики, которые имеют общегосударственное (стратегическое), значение, находятся в ведении Российской Федерации: федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, информация и связь, космическая деятельность и др.

В социально-культурной сфере к ведению Федерации отнесено немного вопросов: установление основ федеральной политики и федеральные программы развития в этой области.

В сфере обороны, безопасности и внешней политики только Российская Федерация вправе иметь свои вооруженные силы, заниматься вопросами оборонного производства, определять порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, производить ядовитые вещества, наркотические средства, устанавливать порядок их использования.

К числу иных предметов исключительного федерального ведения относятся установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, статистический и бухгалтерский учет.

Следует отметить, что некоторые перечисленные в ст. 71 предметы ведения конкретизируются в других статьях Конституции РФ. Например, положение о денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75).

Компетенция Федерации уточняется и, как правило, расширяется Конституционным Судом РФ. Так, Постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. № 4-П определяет, что регулирование рекламной деятельности не может находиться ни в ведении субъектов РФ, ни даже в совместном ведении Федерации и ее субъектов, поскольку эта сфера затрагивает вопросы единого рынка и гражданско-правового законодательства.

Конституция РФ (ст. 72) определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в виде перечня, насчитывающего 14 пунктов.

Предметы совместного ведения по их содержанию можно разделить на три группы.

Сфера государственного строительства включает обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральным, защиту прав и свобод человека и гражданина, кадры судебных и правоохранительных органов, административное, семейное, жилищное, трудовое и другое законодательство.

Экономическая сфера включает владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов и др.

Социально-культурная сфера включает здравоохранение, социальную защиту, общие вопросы образования, науки, культуры и др.

Конституция РФ напрямую не устанавливает вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации. К ним относятся те, что не перечислены ни в одном из имеющихся перечней предметов ведения и полномочий. Компетенция субъектов РФ по остаточному принципу вытекает из норм Конституции РФ (ст. 71,72). Так, к вопросам исключительного ведения субъектов РФ вполне могут быть отнесены государственные награды субъектов РФ, управление государственной собственностью субъектов Федерации и др.

В России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется не только на основе Конституции РФ, но и Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. Договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов носят не международный, а внутригосударственный характер. Они не могут иметь преимущества перед Конституцией РФ. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил новый порядок заключения и вступления в силу таких договоров. Согласно ст. 26.7 названного федерального закона договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении этого договора. Таким образом, договор о разграничении полномочий должен быть утвержден федеральным законом.

Разграничение может происходить также с помощью текущего законодательства. Так, в Лесном, Земельном, Водном кодексах устанавливаются полномочия Федерации и субъектов РФ по вопросам регулирования этих законов.

Наиболее системный вариант разграничения полномочий (прежде всего по предметам совместного ведения) предусмотрен в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, вред, от 21.07.2005). В Законе установлены основные принципы и порядок разграничения полномочий при заключении: а) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов о разграничении полномочий; б) соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

В федеральном законе предусмотрены три группы полномочий субъектов по предметам совместного ведения:

1) полномочия, которые финансируются из бюджета субъекта. Закон установили счерпывающий перечень этих полномочий. Изменять этот перечень можно только внесением поправок в данный закон;

2) полномочия, которые передаются субъекту от Российской Федерации (на определенный срок) и финансируются из федерального бюджета. Эти полномочия передаются на основании специального федерального закона, и финансирование этих полномочий утверждается при утверждении закона о федеральном бюджете на очередной год;

3) полномочия, которые не требуют дополнительного финансирования ни из бюджета субъекта, ни из бюджета Федерации. Эти полномочия могут не устанавливаться федеральными законами, а осуществляться органами власти субъекта.

Передачи осуществления части полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот, осуществляется в форме соглашения. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Федеративное устройство России предполагает участие субъектов РФ в формировании и осуществлении федеральной государственной власти. Федеральные государственные органы являются общими для всей Федерации, в организации их деятельности и используемых ими процедурах отражена федеративная природа России. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В созданный указом Президента РФ Государственный совет РФ (совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти) входит сам Президент России и все главы субъектов Федерации. Посредством Государственного совета субъекты РФ могут принимать участие в обсуждении имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, а также вносить необходимые предложения Президенту РФ.

Участие органов государственной власти субъектов РФ в делах федеральных органах государственной власти выражается также в их праве отстаивать свои интересы в Правительстве РФ; просить Президента РФ использовать согласительные процедуры (ст. 85 Конституции РФ); вносить законопроекты в Государственную Думу (ст. 104); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, в том числе при возникновении споров о компетенции между ними и органами государственной власти Российской Федерации (ст. 125); участвовать в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.