3 Учебный вопрос: «Структура федеральных органов исполнительной власти»

Наряду с Правительством и Президентом РФ функции исполнительной власти в РФ осуществляют и иные органы исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г. содержится упоминание о таких понятиях как «система федеральных органов исполнительной власти» (п. «г» ст.71) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (п.1 ст.112). О системе федеральных органов исполнительной власти сказано лишь, что ее установление находится в «ведении РФ»; а о структуре федеральных органов исполнительной власти - что предложения о ней представляются для утверждения Президенту РФ Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения на должность.

Соотношение понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти дал Конституционный суд РФ в своем Постановлении по делу о толковании ст. ст. 71, 76, 112 Конституции РФ 1999 г. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, система федеральных органов исполнительной власти в которую входят: «Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти», - «определяется на основе Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, если они не урегулированы законодателем, Президент РФ также может издавать указы, но они не должны противоречить Конституции РФ и прекращают свое действие в случае принятия Закона по тем же вопросам.

Что касается понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», то Конституционный Суд дал ему следующее толкование: оно не означает внутреннюю организацию этих органов. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти находится в системной связи со ст.83 (п.«д») Конституции, где устанавливается, что Президент РФ компетентен по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должность заместителя Председателя Правительства и федеральных министров». Под конституционным понятием «структура федеральных органов исполнительной власти», как считает Конституционный Суд РФ, следует понимать перечень этих органов, который Председатель Правительства РФ, в соответствии со ст.112 (ч.1) Конституции РФ, в недельный срок предлагает Президенту РФ как основу для представления кандидатур на должности в Правительстве РФ. Таким образом, структура федеральных органов исполнительной власти толкуется как система этих же федеральных органов исполнительной власти, взятая в ее динамическом состоянии, в стадии ее практического установления.

Нормотворчество Президента РФ по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляется весьма интенсивно. Так, после 1991 г. было принято большое число указов Президента РФ, определяющих очередной этап административной реформы.

Согласно ныне действующим Указам Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г., и от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», структуру федеральных органов исполнительной власти образуют: федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.

Существовал ряд причин разработки концепции административной реформы:

– отсутствие четкой связи между смыслом, ролью, функциями и организационно-правовым статусом федерального органа исполнительной власти (не было разницы между министерством и другими органами);

– совмещение в одном органе исполнительной власти регулятивных, правоприменительных и нередко надзорных функций, а также функций, граничащих с коммерческой деятельностью, что способствовало коррупции;

– утрата многими министерствами управленческих функций в своей сфере деятельности и соответственно вмешательство Президента в этот процесс;

– появление большого числа межведомственных органов, которые фактически запутывали схему управления и распределение зон ответственности.

Указом Президента РФ 2004 г. установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах деятельности, установленных актами Президента и Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, дает им поручения и контролирует их исполнение, имеет право отменять их решения, противоречащие федеральному законодательству, осуществляет координацию государственных внебюджетных фондов.

Основная функция федеральной службы – контроль и надзор в определенных сферах деятельности, а также специальные функции в сфере обороны, безопасности, охраны государственной границы и т.д.

Федеральное агентство – орган власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, правоприменению, кроме функций контроля и надзора.

Все они находятся в ведении Правительства РФ, а часть из них, кроме того, подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Это – министерства обороны, юстиции, МВД, МИД, МЧС, федеральные службы: Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России), Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП), Управление делами Президента Российской Федерации.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти регламентируется Конституцией РФ, федеральными законами и положениями. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ. Их руководители назначаются и освобождаются также Президентом РФ. Положения об иных федеральных органах исполнительной власти утверждаются Правительством РФ. Их руководители назначаются и освобождаются Правительством РФ.

В министерстве (и иных ведомствах) образуется коллегия в составе министра, его заместителей, других руководящих работников, ее решения принимаются большинством голосов и объявляются приказом министра. Однако персональную ответственность за деятельность министерства несет министр. Один из заместителей министра — пресс-секретарь представляет министерство в палатах Федерального Собрания.

Министр, в пределах своих полномочий, издает приказы, которые могут иметь нормативный характер и, в случае регистрации их в Министерстве юстиции, обязательны для исполнения на всей территории РФ.