Глава X правотворчество

§ 1. Природа й призначення правотворчества

У різноманітній і динамічній правовій сфері суспільства правотворчество займає провідне місце. Це порозумівається тим, що саме правотворчество дає життя праву, породжує, формує, оформляє його й відкриває "двері" у суспільство. Правотворчество служить початковим етапом життя права й убирає в себе імпульси, що впливають на рух права як властиво правове, так і політичне, економічне, спеціальне. Цілком пояснимо тому величезний суспільний інтерес до правотворчеству, що дозволяє створювати правові акти як вираження політичного курсу партій, держави й суспільства.

У вітчизняній і закордонній літературі проблемам правотворчества присвячено багато книг, дисертацій і статей. На думку одних авторів, правотворчество виступає як періодично оформлена процедура діяльності по формуванню й закріпленню волі класу (народу) у правових актах, по зміні й скасуванню цих актів¹. Інша позиція укладається в широкому трактуванні правотворчества — спрямованої на досягнення цілей суспільства, організаційно оформленої діяльності держави по виявленню потреби в нормативному правовому регулюванні суспільних відносин, у створенні відповідно до виявлених потреб нових правових норм, заміні й скасуванню діючих².

Эти погляди зберігаються в тих або інших варіантах й у цей час. У новітніх наукових працях законотворчість як різновид правотворчества охоплює весь процес створення правової норми — починаючи із зародження ідеї про неї у зв'язку з виявленням потреби в правовому регулюванні, прийняттям її й закінчуючи введенням у дію³.

Підсумовуючи стійкі наукові розробки й устояні в практиці законотворчості підходи, запропонуємо наступне визначення правотворчества. Правотворчество є процес пізнання й оцінки правових потреб суспільства й держави, формування й прийняття правових актів уповноваженими суб'єктами в рамках відповідних процедур. У такому визначенні виділяються кілька елементів: по-перше, пізнання, вивчення й аналіз явищ і процесів, що допускають правову регламентацію або вимагають її, по-друге, визначення органа або іншого суб'єкта, у правомоченного прийняти той або інший правовий акт, по-третє, вибір форми передбачуваного акту, по-четверте, підготовка, прийняття або зміна його в рамках відповідних процедур.

Всі названі елементи перебувають між собою в органічній єдності. Випадання яких-небудь елементів або їхня відсутність, ослаблення їхніх внутрішніх зв'язків і залежностей робить дефектним правотворчество в цілому. Воно погано або із запізненням відображає суспільні ситуації й тенденції розвитку економіки, політичної й соціальної сфер. Створюються необґрунтовані, неефективні правові акти, які погано, негативним образом впливають на суспільні процеси й поводження людей.

Правотворчество відрізняється своїм творчим-процесуальним характером, коли в ньому як у казані з високою суспільною температурою переплавляються елементи буття - суспільні інтереси, потреби, вольові установки, варіанти рішень, що формуються й формализуемые норми. Причому в ньому не повинне бути механістичності або навіть автоматизму, оскільки саме творчий, творчий характер діяльності відповідає завданню відшукання серед безлічі інваріантних норм поводження тих, які зізнаються соціально корисними й будуть потім убрані в юридично строгу, загальнозначущу форму.

Імпульсом, що рухає початком правотворчества є соціальні інтереси як тих осіб, груп, партій, які перебувають у керма влади, так і тих, хто в опозиції до неї або становить "правопослушное більшість". Виявлення, формування й вираження різних інтересів, з одного боку, їхнє узгодження, "усереднення", компромиссность - з іншої, дозволяють закріпити в праві якусь міру "загальнозначущих інтересів". І справа не завжди зводиться до так називаного консенсусу, оскільки право, будучи мірою вираження громадської згоди, існує й розвивається під впливом багатьох факторів.

Розглянемо поняття "фактори" як чинності впливу, як причини, що визначають зв'язки між змінними величинами. Без, обліку факторів не може обійтися жодна наука, без них важко діяти й на практиці. У правотворческой діяльності — так само, як й в інших сферах. Тут фактори можна розділити на три групи — фактори, що визначають предмет правового регулювання, фактори, що виражають позиції учасників правотворческой діяльності, фактори властиво юридичного характеру. Причому їхня питома вага міняється. Відзначимо, що законодавство колишнього Союзу РСР, союзних й автономних республік розвивалося повільними темпами й по обмежених напрямках. "Народження" однієї частини законодавчих актів визначалося традиційними об'єктами законодавчого регулювання, іншої частини - завданнями, які доводилося вирішувати, Але й у тім й іншому випадку головним правообразующим фактором були директивні партійні рішення, які визначали вибір моменту підготовки й прийняття законів й їхній зміст. Традиція "оформлення в радянському порядку" виявилася досить стійкою.

Анализ стану й тенденцій розвитку російського законодавства в останні роки теж дає підставу зробити деякі висновки. У зв'язку зі зміцненням суверенних прав Російської Федерації переважне значення в 1990-1994 р. мали фактори, пов'язані з оформленням атрибутів російської державності й нового курсу в економічній і соціальній областях, Потребі проведення реформи в економіці обумовили прийняття великої кількості актів, присвячених новому режиму власності, статусу підприємств, банків, бірж, фінансово-кредитним і податковим відносинам. Стрімка підготовка актів часом оберталася помилками й вела до наслідків, які не враховувалися не правових на стадії розробки й прийняття цих актів. Утрудняли роботу й; швидкі зміни курсів реформ і достаток їхніх програм.

Як і раніше відчутним у ряді випадків був вплив правових стандартів колишнього СРСР. І це не дивно, оскільки корінь нинішньої правової системи Росії йдуть у минуле. І навпроти, цілий ряд правових рішень міг виявитися діючим й у нових умовах, але був відданий забуттю. Правонаступництво' зникла.

Звернемося тепер до з'ясування того, яке вплив різних факторів на розвиток права, законодавства. Можна помітити, що відношення до предправовои діяльності довгі роки мало свого роду фаталістичний характер. "Залізна логіка" історичного матеріалізму завжди диктувала висування на передній план об'єктивних закономірностей, які випливало "уловити" законодавцеві. Пізнання й відбиття об'єктивних законів розглядалися як основа, або, точніше, як "об'єктивна перед основа" законотворчості. Суспільні потреби, які необхідно було задовольнити за допомогою законів, звичайно сприймалися в нерозчленованому виді.

У сучасних наукових працях приділяється увага основним факторам, що визначають формування права. До них відносять економічні фактори, а також політичні, соціальні, національні, ідеологічні, зовнішньополітичні¹. На жаль, робиться це досить лаконічно й без з'ясування мінливих співвідношень факторів між собою. Тим часом законотворчість є не тільки встановлений процесуальний порядок, Не менше значення має його информационно-познавательны й аспект, що дозволяє вивчати, виявляти й відбирати об'єкти майбутнього законодавчого регулювання¹.

Класифікація факторів по характері впливу дозволяє виділити насамперед фактори, що перебувають поза правовою системою. Нагадаємо ще раз про економічні, політичні, соціальні, психологічні й інші фактори як свого роду об'єктивних умовах розвитку й зміни законодавства. Вивчення процесів, що відбуваються, і їхніх тенденцій дозволяє вчасно відчути необхідність "правових змін". Багато хто із цих факторів здобувають тоді значення правообразующих, оскільки в них зароджується й виявляється об'єкт майбутнього законодавчого регулювання. Потрібно правильно оцінити даний об'єкт і вміло вибрати предмет, форму й методи правового регулювання. Інакше неминучі помилки, коли замість підзаконного акту починають активно готовити закон.

Не менш важливо визначити радіус дії різних факторів. На жаль, поки цього не вдається зробити. Виявлені суспільні потреби нерідко одержують неадекватне правове вираження. Часом занадто різко відкидаються колишні акти, часом, навпроти, зміни обмежуються частковими змінами правового статусу окремих суб'єктів.

Варто звернути увагу на тимчасові характеристики факторів. Одні з них діють постійно, наприклад, стосовно до устрою й орієнтації влади, до вибору економічного курсу уряду, відношенню населення й влади до закону. Інші фактори існують недовго. Так було в Польщі, де 17 жовтня 1992 р. був прийнятий Конституційний закон "Про взаємини між законодавчою й виконавчою владою Республіки Польща, а також про місцеве самоврядування". У Грузії в 1992 р. прийнятий Закон про державну владу. Ці закони з'явилися з метою збереження стабільності інститутів влади до прийняття нових конституцій, И криза в Чечні породив серію правових актів, викликаних гострим конфліктом у Російській Федерації.

Крім об'єктивних факторів, що діють поза правовою системою, варто брати до уваги фактори її власного, внутрішнього розвитку. У них виражаються властивій правовій системі, законодавству принципи побудови й функціонування, внутрісистемні зв'язки й залежності¹. Ігнорування або слабке' використання їх під приводом явного пріоритету об'єктивних факторів робить законодавство внутрішньо суперечливим і структурно не впорядкованим.

Так, з порушенням внутрішньої логіки галузей затримується прийняття ряду базових актів, Поспішно приймаються десятки законів по приватних питаннях. Розриваються зв'язки актів, що породжує безліч юридичних колізій². Деформуючий зміст здобуває стрімко розвивається "указное право" Президента.

Має бути вдосконалювання системи законодавства, його галузей, нормативних масивів й інститутів, чому послужить федеральний закон про нормативні правові акти.

До внутрішніх факторів законодавства можна віднести й ті з них, які мають свого роду процесуальна дія. Одні з них проявляють себе на стадії зародження, підготовки й прийняття законів. До їхнього числа ставляться вибір тих або інших коштів правового забезпечення проведених реформ, тиск суспільної думки, вплив різних політичних чинностей, наслідування правовим стандартам Заходу й т.п. На реалізацію законів впливають розуміння законів населенням, їхня підтримка або відчуження, опір опозиції, неретельність посадових осіб й органів, громадян, з'ясування мети підзаконних актів й їхнє правильне формування, застосування актів.

Доречно звернути серйозну увагу на прояв суб'єктивного фактору в правотворчестве. Це - діяльність всіх суб'єктів законодавчої ініціативи, думка громадян й їх "правові очікування", лобізм, дії політичних партій, фракцій, участь консультантів, експертів і т.д.

Неважко помітити, що в представленому виді правотворчество концентрує в собі не тільки майбутні "прямі зв'язки", від права - до дійсності, але й "зворотні зв'язки", від дійсності, від реального право застосування - до майбутнього права. Без цього правотворчество може звестися до "виробництва правових актів", налагодженому з машинною точністю, без обліку й аналізу всього спектра соціальних інтересів, мотивів, потреб, позицій і дій. У такому випадку воно втратить властивість ефективного соціально-правового регулятора.

Правотворчество характеризується свого роду циклічністю. Його внутрішні елементи завжди виступають як етапи процесу зародження правового акту. Послідовність "солирования", переваги" того або іншого елемента повинна неухильно забезпечуватися, так само як й їхнього зв'язку між собою, плавні переходи від одного елемента стадії до іншого.

Назвемо стадії правотворческого процесу:

а) вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, установлення потреби правової регламентації;

б) визначення виду органів, суб'єктів, правочинних прийняти правові рішення, і виду правового акту;

в) ухвалення рішення про підготовку правового акту;

г) розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акту;

д) підготовка проекту правового акту - розроблювачем, робочою групою, органом;

е) попередній розгляд проекту акту;

ж) суспільне обговорення проекту;

з) офіційний розгляд проекту акту відповідним органом з дотриманням необхідних процедур;

и) прийняття правового акту, його оформлення, підписання, опублікування, набуття законної сили.

Проходження цим етапам процесу правотворчества дозволяє дотримувати як би зовнішні рамки руху правового акту - від зародження його ідеї до прийняття. Але це - і змістовний функціонально-позитивний процес, покликаний наповнювати норми й правові акти певним змістом й "одухотворяти" їх. Досягненню даної мети служать принципи правотворчества, які створюють його міцний фундамент і сприяють правильній довгостроковій і короткостроковій орієнтації. До їхнього числа ставляться:

а) принцип науковості, що означає використання прийомів і методів наукового аналізу, досягнень науки й строге проходження об'єктивним критеріям оцінки;

б) принцип законності, що означає строгий облік ієрархії правових актів і норм, компетенції суб'єктів прав і дотримання процедурних правил;

в) принцип демократизму, що означає вивчення соціальних інтересів і можливості їхнього вираження в сфері правотворчества, облік суспільної підтримки проектів правових актів;

г) принцип системності, що означає строгий облік системи права, законодавства, побудови галузі й т.д.

І все-таки практика правотворческой діяльності в Росії й інших державах свідчить про серйозні труднощі й протиріччя, які викликають багато правотворческих помилок. Їхня зразкова типологія може бути досить корисної. Маються на увазі наступні помилки:

а) пізнавальною, породженою невірною оцінкою предмета майбутнього правового регулювання;

б) змістовні, що виражаються в недоліку коштів і методів правового впливу;

в) формаційний, означаючий невірний вибір форми акту;

г) процедурні, пов'язані з порушенням процедур підготовки й прийняття актів;

д) соціальне, означаюче ігнорування суспільної думки й можливе сприйняття актів громадянами, посадовими особами, госорганами, суспільними об'єднаннями й господарюючими суб'єктами.

Здається, типологія подібних помилок має як превентивний, так і позитивний зміст.