§ 3. Інкорпорація законодавства

1. Інкорпорація - це така форма систематизації, коли нормативні акти певного рівня поєднуючи правових повністю або частково в різного роду збірники або збори в певному порядку (хронологічному, алфавітної предметних-предметній-предметний^-предметнім-системно^-предметномАП). Інкорпорація являє собою, у принципі, постійну діяльність державних й інших цілей якої укладається в тім, щоб підтримувати законодавець не правових у діючому (контрольному) стані, забезпечувати його доступність і видимість, постачати саме широке коло суб'эктов достовірною інформацією про закони й інші нормативні акти їхньої діючої редакції.

Особливість інкорпорації полягає в тому, що які-небудь зміни в зміст актів, що поміщають у збірники, звичайно не в ж ставляться й зміст правового регулювання власне кажучи не міняється. Саме ця властивість інкорпорації - збереження незмінним змісту нормативного регулювання - відрізняє її від кодифікації й консолідації.

Разом з тим форма викладу змісту нормативних актів перетерплює певні, іноді досить істотні зміни, оскільки інкорпорація не зводиться до простого відтворення актів у їхній первісній редакції. Звичайно в збірниках діючих нормативних актів їхні тексти містяться з урахуванням наступних змін і доповнень. Крім того, у процесі інкорпорації з тексту актів, що поміщають у збірник, віддаляються глави, статті (пункти), абзаци й інші віддільні частини, визнані утратившими чинність або фактично таку чинність що втратили. Крім того, у такий збірник включаються всі наступні зміни й доповнення із вказівкою офіційних реквізитів тих актів, який внесені такі корективи. З тексту нормативних актів виключаються різного роду оперативні доручення й інші ненормативні приписання, тимчасові норми, термін дії яких минув, відомості про особи, що підписали відповідний акт.

2. Приклади видання різного роду офіційних збірників і зборів законодавства в історії права досить численні. Так, знаменитий Звід законів Юстиніана, як основне джерело давньоримського права, являв собою форму інкорпорації норм, що діяли в той період у Римі. Нині видані й постійно підтримуються в контрольному стані зводи (збори) законодавства в США, ФРН і ряді інших держав.

Історія створення різного роду збірників і зборів правових актів у Росії має древні коріння й досить цікава й ^; повчальна.

Перша спроба систематизації діючих правових норм у Росії була почата ще в XI-XII вв., у першому збірнику давньоруського права - Російській Правді. Судебник 1497 р. став провісником кодифікованого загальнодержавного законодавства. Створене в середині XVII в. Соборне Укладення пануючи Олексія Михайловича аж до першої половини XIX в. залишалося основним збірником законодавчих норм у Росії. До пам'ятників великий систематизаторской діяльності XIX в., проведеної під керівництвом відомого юриста того часу М. М. Сперанского, варто віднести Повне зібрання й особливо Звід законів Російської імперії, що проіснував, щорічно обновляючись, аж до жовтня 1917 р.

Звід законів у Росії був виданий в 1832 р. і складався з 15 томів. У нього ввійшло близько 36 тисяч нормативних актів (указів, ; маніфестів, циркулярів і т.д.) і витягів з них. Звід підрозділявся на вісім розділів, розташованих по предметному принципі. Висока була техніка оформлення томів Зводу.

У радянський період теж здійснювалися великі роботи з упорядкування чинного законодавства. В 1929-1932 рр, проводилася робота по підготовці Зводу законів СРСР, але вона, на жаль, не була доведена до кінця, з огляду на явно недостатню увагу й попросту зневажливе відношення до права й законності в той період, коли почав формуватися культ особистості Сталіна.

В 60-70-х рр. були видані Систематичні збори законодавства СРСР і відповідні збори в союзних республіках. На їхній базі були підготовлені Звід законів СРСР (11 томів) і Звід законів РСФСР (8 томів).

' Звід законів РСФСР був виданий в 1986-1988 р. і містив у собі діючі законодавчі акти й найважливіші постанови Уряду Російської Федерації загальнормативного характеру. Всі акти, що поміщають у Звід, розташовувалися по предметній ознаці й групувалися в п'ять розділів, які ділилися відповідно на глави, параграфи, пункти й підпункти. Позитивною рисою Зводу було те, що він видавався на знімних аркушах, що дозволяють оперативно заміняти текст акту, що визнаний утратившим чинність або в який внесені ті або інші зміни й доповнення.

Як відомо, період видання Зводу законів РСФСР, а саме друга половина 80-х рр, характеризується корінним ламанням соціально-економічних і політичних відносин у Росії, що зажадала кардинальних змін у законодавстві. Тому зміст Зводу швидко застарівало, поступово припинилося видання доповнень до нього, і нині він перетворився в історичний пам'ятник, що безпосередньо не впливає на розвиток законодавства й правозастосовну практику. Крім того, Звід страждав істотними недоліками, серед яких головний - це його неповнота. У томи Зводу включалися не всі діючі законодавчі й нормативні урядові рішення.

3. Розподіл інкорпорації на види можна провадити по різних підставах. Залежно від юридичної чинності видаваних збірників і зборів законодавства інкорпорація діляться на офіційну, офіціозну (напівофіційну) і неофіційну,

Офіційна інкорпорація здійснюється від імені й з доручення або із санкції правотворческого органа (органів), що затверджує або іншим способом офіційно схвалює підготовлені збори (звід). Такі збори (звід) носить офіційний характер, тобто воно прирівнюється до офіційних джерел опублікування поміщених у Зборах нормативних актів і на його матеріали можна посилатися в процесі правотворческой і правозастосовної діяльності, у договорах, скаргах і заявах громадян, що направляють у правоохоронні або інші державні органи. Офіційні збори законодавства має пріоритет перед раніше виданими публікаціями нормативних актів, оскільки воно містить у собі акти в їхній діючій редакції. Прикладом офіційної інкорпорації може служити виданий в 80-х рр. Звід законів РСФСР.

Видання офіційних зборів (зводів) звичайно супроводжується великою підготовчою роботою. У процесі його складання виявляються й зізнаються утратившими чинність застарілі, що фактично не діють, суперечному пізнішому законодавству нормативні акти або їхні частини, в інші акти, частково суперечному пізнішому законодавству, вносяться зміни. Приймається ряд нових законів й інших нормативних актів, що усувають наявні в законодавстві пробіли. Можливо також усунення множинності нормативних актів по одному питанню шляхом прийняття укрупнених, консолідованих актів.

Офіціозна (напівофіційна) інкорпорація - це видання зборів і збірників законодавства з доручення правотворческого органа (органів) спеціально уповноваженими на те органами (наприклад, Міністерством юстиції), причому правотворческий орган офіційно не затверджує й не схвалює такі збори (збірник), і тому тексти поміщених у ньому актів не здобувають офіційного характеру. Таким було, наприклад, Систематичні збори чинного законодавства РСФСР, видане в Російській Федерації в 60-х рр.

Неофіційна інкорпорація здійснюється відомствами, організаціями, державними або частками видавництвами, науковими установами, фірмами, окремими особами, тобто тими суб'єктами, які не мають спеціальних повноважень видавати збори законодавства, надаваних правотворческим органом, і здійснюють цю діяльність за власною ініціативою. Неофіційні збірники законодавства не є джерелом права, на них не можна посилатися в процесі правотворчества й застосування права. Більшість нині видаваних у нашій країні збірників законодавства - це неофіційна інкорпорація.

По характері розташування матеріалу всі збори законодавства, можна розділити на хронологічні й систематичні. У хронологічних зборах нормативні акти розташовуються послідовно по датах їхнього видання, у систематичних - по тематичних розділах залежно від змісту акту, причому в кожному розділі акти розташовуються знову ж не в хронологічному порядку, а по предметному принципі. У систематичних зборах на початку кожного розділу й інших підрозділів містяться акти більше високої юридичної чинності й утримуючі основні, самі принципові норми по відповідному питанню, а потім акти, що розвивають, що конкретизують і деталізують основні норми.

При підготовці й виданні зборів законодавства можуть сполучатися хронологічний і предметний принципи, коли розділи збори підрозділяються тематично, по предметному принципі, а усередині кожного розділу акти розташовуються в хронологічному порядку.

Очевидно, що систематичні збори більше вдалі для ефективної видачі інформації в процесі правотворческой і правозастосовної діяльності, для навчання студентів і наукових досліджень, оскільки в них в одному місці зосереджені всі интересующие виконавця, тісно зв'язані між собою нормативні приписання. У систематичних зборах акти перебувають у систематизованому, логічно вв'язаному виді. Цього позбавлені хронологічні збори. Однак дуже часто систематизація законодавства починається саме з підготовки хронологічних зборів як попереднього етапу систематизації, після чого значно легше розташовувати нормативні акти в систематичних зборах по тематичному принципі.

Нарешті, інкорпорація законодавства може класифікуватися залежно від обсягу охоплюваного нормативного матеріалу. За цією ознакою варто розрізняти генеральну (повну) інкорпорацію, коли в збори включається або все законодавство країни, або все федеральне законодавство, всі нормативні акти того або іншого суб'єкта Федерації, і часткову інкорпорацію, коли складаються збори й збірники нормативних актів по певних питаннях, певним сфері державної діяльності, певної галузі законодавства або правовому інституту й іншим ознакам.

4. У сучасних умовах, коли в Російській Федерації темпи правотворческой діяльності на всіх рівнях, і в першу чергу в законодавчій сфері, незмірно виросли, назріла гостра потреба в підготовці й виданні нового Зводу законів Російської Федерації. Його видання — це необхідна передумова створення стрункої, внутрішньо погодженої й зручної для користування системи законодавства Російської держави. Як відомо, підготовчі роботи по підготовці Зводу вже почалися. 6 лютого 1995 р. прийнятий Указ Президента Російської Федерації "Про підготовку до видання Зводу законів Російської Федерації"¹. Відповідно до його Звід законів повинен бути офіційним, систематизованим і повним зібранням діючих нормативних правових актів Росії, підтримуваним у контрольному стані. У Звід законів повинні бути поміщені всі діючі нормативні акти (зрозуміло, крім офіційно визнаних секретними). Тільки при цьому умові він може бути достовірним джерелом про законодавство.

Представляється необхідним прийняти закон про підготовку й видання Зводу законів, де варто чітко визначити основні принципи формування його матеріалів, схему Зводу й ряд інших принципових питань. Варто також розробити й затвердити Державну програму по підготовці й виданню Зводу, де сформулювати конкретні оперативні доручення відповідним органам й організаціям по його створенню, визначити основні етапи підготовки його розділів, вирішити весь комплекс організаційно-технічних і матеріально-фінансових проблем.

Для того, щоб Звід законів був повним і достовірним джерелом інформації про чинне законодавство, надто важливо провести повну інвентаризацію всіх прав9вых актів, прийнятих і продолжающих формально діяти в Російській Федерації починаючи з моменту її утворення, тобто з жовтня 1917 р. Звільнення від непотрібного й навіть шкідливого баласту в російському законодавстві - це важливе загальнодержавне завдання, рішення якого спростить російську правову систему, підвищить рівень її ефективності, створить умови для видання повноцінного й практично корисного Зводу законів. Тому необхідним підготовчим етапом створення Зводу повинні бути повна ревізія всього діючого нормативного масиву, формальне скасування всіх старих актів й їхніх частин, які давно застаріли й фактично не діють, а також внесення змін у ті діючі нормативні положення, які частково втратили чинність.