2. Высшие государственные учреждения

Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

Важное значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так называемых "молодых друзей" Александра 1: П. А. Строганова, А. Чарторижского, В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его собирались в личных комнатах в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801 г. Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр 1 стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили министры. Председатель Государственного совета назначался императором. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 г. должности председателей Государственного совета и Комитета министров совмещались крупнейшими государственными деятелями (Н. И. Салтыков, П. В. Лопухин, В. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др.).

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение в общее собрание.

В действительности Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, с 30-х годов XIX в. установилась практика еженедельных докладов царю управляющими отдельными ведомствами.

В первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного механизма абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и межведомственных комитетах и комиссиях. Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и общем собрании Государственного совета (иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр. ). После царской устной или письменной "санкции'' законопроект становился законом, который "обнародывался" 1-м департаментом Сената.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель Государственного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, в 1812 г. в Комитет министров включились отдельные лица по назначению императора. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов. Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

В первые годы царствования Александра 1 проводится ряд реформ Правительствующего Сената, изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Однако ни одна из них не была доведена до конца. В результате в I половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в департаменте первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати.

Возникшая еще в конце ХVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с 1812 г. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостного строя и возрастания бюрократического централизма эта канцелярия превратилась в орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики.

31 января 1826г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения , 3 июля 1826 г. - третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и, наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений составляло самостоятельное высшее государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед императором, штатами и делопроизводством.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью министров императору, изготовлением "высочайших" указов т.п. Отделение следило за оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле исполнения "высочайших повелений". С 30-х годов в этом отделении сосредотачиваются дела по надзору за службой гражданских чиновников.

Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с кодификацией законов - составлением различных сборников законов России.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение - орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х. Бенкендорфа. Это отделение заменило существовавшую в России в первой четверти XIX в. децентрализованную систему политического сыска из нескольких самостоятельных учреждений.

Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов. Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей. Первым его занимал генерал А. X. Бенкендорф. В 1844 г. его сменил граф А. Ф. Орлов, в 1856-1866 гг. пост главного начальника отделения занимал князь В. А. Долгоруков. Ближайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л. В. Дубельт - умный и хитрый деятель жандармерии, выработавший особый "стиль" деятельности жандармерии.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20-30-х годов. Еще ранее в Сибирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных "бунтов" 1831 г. В 1849 г отделение руководило расправой над петрашевцами.

Третье отделение вело "безгласно" следствие по некоторым крупным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России, было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла 1). Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.

Шестое отделение было создано "для водворения в Закавказье прочного устройства", т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844-1845 гг.