Глава 11. Государственная служба в ссср и постсоветской России

11.1.Понятие "государственный служащий" и законодательство о государственной службе в 1917-1992 годах.

11.2. Законодательство о государственной службе с 1993 г.

11.3. Подбор и расстановка кадров.

11.4. Подготовка, происхождение, состав и численность советских государственных служащих.

11.5. Прохождение государственной службы.

11.6. Российское чиновничество 90-х годов.

11.7. Современное состояние государственной гражданской службы.

1. Понятие "государственный служащий" и законодательство о государственной службе в 1917-1992 годах

Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекали из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой последнего должно было стать широчайшее самоуправление трудящихся. На этом, собственно, и должна была держаться новая государственная машина. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат "до основанья", в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем "поголовно" всех трудящихся. Предполагаемые меры выглядели очень заманчиво, как все, анонсируемое большевиками: выборность чиновников и сменяемость их в любое время, оплата их труда на уровне средней заработной платы рабочего, всеобщий контроль и надзор за мерой труда и мерой потребления и т. п.

В.И. Ленин считал, что чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет "стать бюрократом": "все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял". В значительной степени такие представления были обусловлены непониманием всей сложности управленческого труда, но Ленин не был бы Лениным, если бы не умел менять свои взгляды в зависимости от обстоятельств на прямо противоположные. Незадолго до революции он уже писал о том, что участие в управлении всех трудящихся невозможно, что "любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством". Изменились его взгляды и в отношении старого государственного аппарата. Задача теперь выглядела следующим образом: старый государственный аппарат сломать за некоторым исключением, часть старого чиновничества "одним указом пролетарского правительства... перевести на положение государственных служащих", другую часть "негодных, безнадежных "сопротивленцев" убрать", третью "заставить работать в новых организационно-государственных рамках". Параллельно предполагалось "пропустить" через Советы эту "школу управления", лучших представителей трудящихся, обучив их на скорую руку. Именно так, ибо построение коммунистического общества ведет к отмиранию государства, а значит, и чиновничества, хотя оно и будет уже своим, советским. При коммунизме же, по мнению теоретиков партии более младшего поколения, управление должно стать качественно иным - ведь на смену управлению людьми придет управление процессами, а вот этому и надо будет учить серьезно.

Не исключено, что такое отношение к государственным служащим, которые пришли на смену прежнему чиновничеству, было одной из причин того, что в Советской России, а затем и в СССР законодатель не спешил определиться с понятием "государственный служащий".

Обычно выработке конкретного понятия предшествуют дискуссии специалистов, в государственную же практику оно вводится соответствующим нормативным актом. Нельзя сказать, что в СССР дискуссий не было, скорее даже наоборот - проблема понятий "государственная служба", "государственный служащий", "государственный орган" и им подобных была головной болью отечественных правоведов. Каждый из них предлагал собственное определение, что вело к разнобою в его трактовке. Среди юристов, например, шел постоянный спор о том, кого считать госслужащим. Участники одной из дискуссий, имевшей место в конце 40 - начале 50-х годов, договорились о том, что рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие -либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников - выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались все служащие, которые работали в любой государственной организации. Действительно, в условиях жесткой централизации, тотального огосударствления на службе у государства находилось все работающее население, даже служащие в аппарате общественных организаций.

Известно, что для выполнения своих задач и функций любое государство создает систему государственных органов, в которых работают служащие государства (государственные служащие). В РСФСР и СССР их стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению большинства правоведов, диапазон органов государственного управления был очень широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений, что диктовалось не правом, а существовавшей в стране государственной практикой. На уровне предприятий и учреждений это порождало невообразимую путаницу: зачастую было невозможно отделить административно-управленческий персонал от производственного. Одновременно это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Наверное, в условиях так называемого дискретного управления - управления по усмотрению властей предержащих - иначе быть и не могло.

Еще в 1923 г. один из правоведов, В.Э. Герасимович писал, что "Понятие "государственная служба", несмотря на шестой год существования Советской власти, надо считать и по сие время не выкристаллизовавшимся". Не выкристаллизовалось оно и в последующие годы советской власти, потому что, отменив дореволюционное законодательство о государственной службе, власть своего закона не выработала. Думается, принять закон о государственной службе, а с ним дать и определение этого понятия было трудно потому, что сложившаяся в стране система госслужбы не имела четких параметров. Так продолжалось до принятия в 1995 г. федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон относит к государственным служащим только лиц, занимающих государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Государственная служба определяется как работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих.

Таким образом, лишь в середине 90-х годов законодательно было оформлено понятие "государственный служащий", а вместе с ним и понятие "государственная служба". К этим определениям можно относиться по-разному, но их законодательное закрепление является большим достижением. Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу госслужбы. Слова "чиновник" и "бюрократ", перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте. В первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922 г. были приняты до сих пор не отмененные Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях. Сначала они действовали на территории Российской Федерации, затем и всего государства. Наряду с регламентацией правила содержали ряд запретов: поступать на госслужбу лицам, лишенным такового права по судебному приговору; состоящим в родстве - в случае подчиненности одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения. Правила обходили стороной вопрос о партийной принадлежности госслужащего. Судя по тексту документа, авторы Временных правил были знакомы с дореволюционным законодательством о госслужбе - заимствования из него очевидны. Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик - в статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например, о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности и др.

Значительный объем служебных отношений регулировался основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах и т. п.

Прав и обязанностей госслужащих касались такие акты, как "Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности" (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), "Положение о порядке рассмотрения трудовых споров" (утверждено указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1957 г.) с перечнем должностей, занятие которых влекло за собой утрату права на судебную защиту в случае увольнения.

Со временем установились четыре вида ответственности госслужащих: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная. Так, уголовными кодексами союзных республик за должностные преступления предусматривалось: запрещение (в судебном порядке) занимать определенные должности, осуществлять некоторые виды деятельности, лишение воинских, специальных почетных званий, орденов и медалей (в качестве дополнительной меры наказания). Кодекс об административных нарушениях устанавливал административную ответственность. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. "Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик" устанавливалась дисциплинарная ответственность за нарушение служебной дисциплины, ненадлежащее выполнение служебных обязанностей. Материальная ответственность госслужащих регламентировалась как нормами уже упоминавшихся кодексов законов о труде, так и "Положением о материальной ответственности", утвержденным указом Президиума Верховного Совета СССР 13 июля 1976 г. Постепенно были выработаны и меры поощрения государственных служащих: награждение орденами и медалями, государственными премиями, присуждение почетных званий, объявление благодарности и другие, хотя действовали подобные меры не только по отношению к госслужащим.

Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Часто правительство принимало по этим вопросам совместные с ЦК партии решения. Принимались они и на межведомственном уровне - например, Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы. Так, именно этот орган 9 сентября 1967 г. принял "Единую номенклатуру должностей служащих". Она делила всех служащих на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями, специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы, и технических исполнителей. Руководители возглавляли органы и их структурные подразделения; специалисты - лица со специальными знаниями и навыками - должны были готовить проекты решений, давать на них заключения, выполнять функции советников руководителей; технические исполнители должны были оформлять документацию и заниматься хозяйственным обслуживанием (машинистки, курьеры и др.). Единая номенклатура стала основой для разработки и принятия в 1969 г. "Квалификационного справочника должностей служащих".

В 60-80-х годах было принято множество ведомственных актов - например, уставов о дисциплинарной ответственности. При изменении конкретных условий они могли продолжать действовать, а могли и не применяться без юридической отмены, т. е. их практическое применение было весьма и весьма субъективным. По мнению Л.М. Колодкина, имело место "ведомственное смещение действия ряда нормативных актов". К началу 90-х годов правовая база советской госслужбы представляла собой "некодифицированную и некорпорируемую совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом"¹. Детально регламентировались, пожалуй, лишь военная служба - в вооруженных силах, в системе МВД и др.

Начавшийся во второй половине 80-х годов демонтаж партийно-государственной машины СССР, предпринятый руководством КПСС, встретил сопротивление не только партийного, но и советского аппарата. Экономические, социальные, политические преобразования в суверенной России также столкнулись с неприятием их значительной частью работников госаппарата. Требовалась реформа института государственной службы. Известный специалист по проблемам современной госслужбы Д.М. Овсянко справедливо отметил, что "в России затянули с реформой государственной службы" и "во многом по этой причине реформы все больше и больше вязнут в трясине аппаратного бессилия".

Действительно, многие страны после второй мировой войны приступили к экономическим реформам, предварительно проведя реформы госслужбы. В странах Европы это было сделано в 1946-1947 гг.

Отсутствие преобразований в этой области в России становилось просто опасным.