11.2. Законодательство о государственной службе с 1993 г.

Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о госслужбе, закона о федеральной госслужбе. В остальном же госслужба должна была регулироваться нормативными актами органов власти субъектов федерации.

Еще в конце 1991 г. при правительстве Российской Федерации было создано Главное управление по подготовке кадров для госслужбы - Роскадры (впоследствии оно было преобразовано в Департамент госслужбы аппарата правительства); Академия общественных наук при ЦК КПСС была преобразована в Российскую академию управления (с 1994 г. - Российская академия госслужбы при Президенте Российской Федерации). В ведении последней оказались кадровые центры, созданные на основе учебных заведений системы партийного просвещения. В соответствии с указом президента от 3 июня 1993 г. "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" был образован Совет по кадровой политике при президенте - консультативный орган при главе государства, который обязательно должен был рассматривать кандидатуры для назначения на должность решениями президента и правительства.

В течение 1992-1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в "Российской газете". Авторы концепции отмечали, что в России начала 90-х годов "невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов". Они предлагали создать нормативную базу госслужбы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих, "независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры и личных пристрастий и влияний"; упорядочить систему органов госслужбы; реорганизовать систему финансирования госслужбы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ госслужбы и госслужащего.

Предлагались и этапы реформирования: 1. Конституирование института федеральной госслужбы; 2. Установление статуса федерального госслужащего; 3. Систематизация и унификация прохождения федеральной госслужбы; 4. Формирование единой системы госслужбы Российской Федерации. В их реализации должны были участвовать обе ветви власти.

Почти одновременно с публикацией тезисов концепции "Реформирование государственной службы" президент Российской Федерации подписал указ, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.

Многие специалисты по проблемам современной госслужбы, считая этот указ временным, промежуточным, отказываются от его анализа. На наш взгляд, это не совсем верно: во-первых, вводимое им положение было первым в ряду документов такого рода, во-вторых, при отсутствии федерального закона о федеральной госслужбе оно остается действующим.

В Положении о федеральной государственной службе впервые были перечислены лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих. Ими стали те, кто занимают государственные должности в администрации президента, аппаратах правительства, Совета безопасности, палат Федерального собрания, федеральных органов судебной власти, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, других федеральных органах власти Российской Федерации. Указом президента по представлению Совета по кадровой политике при Президенте этот список может быть расширен. Положение закрепило следующие принципы госслужбы: законность, обязательность для подчиненного решений вышестоящего руководителя, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности госслужащих, внепартийность органов госслужбы (создание структур партий и движений в государственных органах не допускается), равный доступ граждан к госслужбе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, социальная защищенность федеральных госслужащих, стабильность госслужбы. Положение относит к государственным должностям высшие и главные государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливает президент), ведущие, старшие и младшие государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливает правительство или какой-либо орган по его поручению). В рассматриваемом документе перечисляются права и обязанности государственного служащего, вводятся некоторые ограничения. Госслужащий, например, не может заниматься какой-либо деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, принимать подарки, участвовать в забастовках и т. п. Был определен широкий круг гарантий госслужащего: весьма высокая оплата труда - его денежное содержание состоит из оклада, надбавки за особые условия труда (работа госслужащего не нормирована по времени), выслугу лет, классный чин и поощрения по итогам квартала или года; оплата отпуска от 30 до 45 дней в зависимости от стажа работы (без сохранения содержания - до года), оплата проезда к месту отдыха; медицинское обслуживание, включая и членов семей, не только во время прохождения службы, но и после выхода на пенсию; возможность повышения квалификации с сохранением содержания; гарантированное трудоустройство в случаях увольнения по не зависимым от госслужащего обстоятельствам; пенсионное обеспечение (до 80 % оклада); государственное страхование на случай смерти или несчастного случая при исполнении служебных обязанностей; защита его и членов его семьи от насилия, угроз и т. п.

В Положении довольно подробно расписывается порядок прохождения госслужбы, определяются пределы поступления на нее - с 18 лет, но не старше 60. Оно регламентирует условия отказа в приеме на госслужбу: признание судом и только судом недееспособности или ограниченной дееспособности претендента; лишение (опять-таки судом) права работать в госслужбе; наличие заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий, подтвержденного заключением медицинского учреждения; наличие в данном органе госслужбы служащего, состоящего с претендентом в родстве или даже свойстве, вплоть до тещи, свекрови, невестки, деверя и племянника.

В соответствии с Положением госслужащий может быть просто назначен или принят по конкурсу при наличии соответствующего образования, опыта работы, При этом он вправе представить документы, подтверждающие его квалификацию, либо сдать квалификационный экзамен. Для этого предусмотрены конкурсные и квалификационные комиссии. Соискатель должен знать Конституцию, законодательство Российской Федерации и т. п. Поступающий на госслужбу обязан представить сведения о своем имущественном положении, а работая, ежегодно отчитываться о доходах и изменении имущественного положения. Непредставление, искажение подобных сведений - повод для отказа в приеме на работу или для дисциплинарного взыскания. Для впервые поступающих на госслужбу устанавливается испытательный срок от 3 до 6 месяцев.

Положением устанавливались классные чины, напрямую связанные с занимаемыми должностями: для госслужащих высших государственных должностей - действительный государственный советник Российской Федерации; для госслужащих главных государственных должностей - государственный советник Российской Федерации (эти два чина присваивает президент); для госслужащих ведущих государственных должностей - государственный советник 1, 2, 3-го класса (присваивает правительство); для госслужащих старших государственных должностей - советник госслужбы 1, 2, 3-го класса; для госслужащих младших государственных должностей - референт госслужбы 1, 2, 3-го класса. Чины советников и референтов присваиваются в порядке, определяемом российским правительством. В то же время отмечается, что в отдельных видах госслужбы в соответствии с законодательством Российской Федерации классные чины могут иметь другие названия (например, воинские звания, дипломатические ранги); для служащих может быть введена форменная одежда, знаки различия, указывающие на классный чин. За служащим, находящимся в резерве (такое предусматривается на время смены места работы) или в отставке, классный чин сохраняется. На него заводится личное дело, которое следует за ним при его перемещении. Государственный служащий не чаще раза в год и не реже раза в четыре года подлежит аттестации, для чего руководителем государственного органа создается аттестационная комиссия. Положение довольно подробно регламентирует процедуру увольнения (отставки) государственного служащего.

В условиях хронических задержек заработной платы в стране федеральный государственный служащий должен чувствовать себя защищенным 38-й статьей Положения. Она гласит: "Расходы на государственную службу финансируются за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации. Сокращение бюджетных ассигнований не может служить основанием для приостановления либо прекращения выплат или уменьшения размеров денежного содержания, компенсационных выплат и пособий". Положение предусматривает принятие пакета нормативных актов в его развитие. Уже 12 февраля 1994 г. указом президента было утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы президента Российской Федерации. В январе 1996 г. оно было преобразовано в Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, в октябре этого же года - в Управление кадровой политики Президента. В соответствии с этими реорганизациями менялись и функции названных органов. По Положению, принятому в декабре 1996 г., основными функциями Управления кадровой политики являются: обеспечение деятельности президента по определению им основных направлений кадровой политики и развития государственной службы; обеспечение деятельности президента по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством Российской Федерации; обеспечение контроля за состоянием законодательства Российской Федерации по вопросам кадровой политики и государственной службы; обеспечение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе госслужащими, назначенными на должность президентом. Таким образом, с 1994 г. при главе государства существует орган, определяющий кадровую политику в стране.

11 января 1995 г. указом президента был введен сводный перечень государственных должностей от президента до судьи федерального суда, дополняемый по мере необходимости. Тогда же, 11 января 1995 г., указом президента вводился Реестр государственных должностей федеральных госслужащих. Реестр делится на две части. В первой части перечислены наименования государственных должностей федеральных госслужащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами - президента, Совета безопасности, Совета федерации, его председателя и заместителей, Государственной думы, ее председателя, заместителей, аппарата депутатских фракций и групп, правительства в целом, главы правительства, его заместителей и членов правительства, Конституционного суда, председателя, заместителей и судьи-секретаря Конституционного суда, председателя Верховного суда и его заместителей, председателя Высшего арбитражного суда и его заместителей, председателя Центризбиркома и его заместителя.

В части второй Реестра названы должности федеральных госслужащих в администрации президента, в аппарате Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания, в аппарате правительства, в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти, в аппарате Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов Российской Федерации, в аппарате Генеральной прокуратуры и Центральной избирательной комиссии.

В первой части Реестра приведены должности, срок службы на которых ограничен сроком полномочий лиц, для обеспечения деятельности которых эти должности и существуют, во второй - так называемые карьерные должности: служба на них не связана со сменой "политической команды". Это, по существу, первая попытка создать в России "стабильный корпус профессиональных государственных служащих", квалифицированных специалистов, чья судьба не зависит от смены президента, правительства, парламента. Такое чиновничество уже давно существует в большинстве демократических государств. В государствах, где законы обязывают специалистов выполнять волю политиков, а политиков - заботиться о специалистах, последние способны работать с любым политиком.

С принятием Реестра, дополнений и изменений к нему, двадцати перечней государственных должностей федеральной госслужбы, утвержденных указом президента 3 сентября 1997 г., классификация должностей, закрепленная упоминавшейся выше Единой номенклатурой должностей служащих в 1967 г., утратила свое значение. В то же время Реестр позволил не теоретически, а практически приступить к введению в действие Положения о федеральной государственной службе.

Указ Президента от 7 февраля 1995 г. вводил практику государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, что позволило государству не только определять заказ, но и контролировать все процессы, связанные с обучением кадров для работы в федеральных органах исполнительной власти.

5 июля 1995 г. Государственная дума приняла федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Его принятие обусловило уточнение, а в отдельных случаях и поглощение некоторых положений президентских актов. Закон дает определение государственной должности. В соответствии с ним государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов федерации Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией страны, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

В соответствии с законом все государственные должности делятся на три группы:

1- устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президент и председатель правительства, председатели палат федерального собрания, руководители органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др.). Это должности категории "А";

-учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих должности категории "А". Эти должности входят в категорию "Б". Срок пребывания в должности категории "Б" напрямую зависит от срока пребывания в должности категории "А" лица, которого обслуживает служащий второй категории;

-учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Это государственные должности категории "В".

Должности категорий "Б" и "В" именуются государственными должностями государственной службы. Таким образом легитимизировались реестры, утвержденные президентом в начале 1995 г.

Под государственной службой закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" подразумевает профессиональную деятельность по обеспечению полномочий государственных органов.

Госслужба включает в себя федеральную госслужбу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и госслужбу субъектов федерации, находящуюся в их ведении. Закон определяет понятие "государственный служащий". Госслужащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности госслужбы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации (ст. 3).

Анализ определения понятий госслужащего, госслужбы в ряде стран Европы, США показывает, что в разных государствах они трактуются по-разному в зависимости от обычаев, практики и пр. Единого определения нет. Так, в США нет закона о госслужбе, а есть закон о гражданской службе, т. е. это понятие охватывает только служащих государственных учреждений. В него не включаются лица, занятые на выборных олжностях, на должностях, связанных с юриспруденцией, армейских, флотских, полицейских и т. п. В большинстве государств госслужба включает в себя депутатский корпус и служащих органов представительной и исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. Таким образом, военнослужащие, учителя, врачи, железнодорожники, почтовики и иные категории служащих из этого круга выпадают.

По сравнению с Положением о федеральной госслужбе в законе несколько расширена статья (ст. 5) о принципах, на которых основана госслужба, за счет таких, как, например, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над всеми иными нормативными актами при исполнении госслужащими своих обязанностей и обеспечении их прав; обязанность госслужащих признавать, соблюдать, защищать права и свободы человека и гражданина и др.

В законе государственные должности классифицируются по 5 группам; перечисляются квалификационные требования к служащим, замещающим должности госслужбы (образование, опыт, знание законодательства Российской Федерации и ее субъектов), приводятся требования к образовательному уровню для всех групп должностей.

Классные чины, перечисленные в Положении о федеральной службе, в законе называются квалификационными разрядами.

Отдельной статьей в законе перечисляются основные принципы формирования личного дела государственного служащего.

Все вышесказанное является содержанием двух первых глав закона.

Глава III "Основы правового положения государственного служащего" содержит статьи "Права госслужащего", "Основные обязанности госслужащего", "Ограничения, связанные с госслужбой" и т. д. И здесь некоторые положения президентского указа либо трактуются шире, либо дополнены. Так, положение об обязанности поступающего на госслужбу и госслужащего представлять в органы налоговой полиции сведения о доходах и имуществе дополнено замечанием о том, что они составляют служебную тайну. Такое дополнение в известной степени сводит на нет заявленное властями стремление сделать госслужбу "прозрачной". Перечислены в законе и меры взыскания, налагаемые на госслужащего в случае ненадлежащего выполнения им его служебных обязанностей: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и, наконец, увольнение. Как и в Положении о федеральной государственной службе, здесь есть статья о гарантиях для государственного служащего.

В главе IV "Прохождение государственной службы" также имеются уточнения и дополнения соответствующих статей Положения, Например, для лиц, занимающих ведущие, главные и высшие должности и достигших 60 лет, допускается ежегодное продление срока их пребывания на службе до 65 лет. Закон допускает принятие в особых случаях на госслужбу лица, не имеющего российского гражданства, однако этот вопрос регулируется на основе межгосударственных соглашений. В октябре 1996 г. возникла коллизия, не предусмотренная законом: на должность заместителя секретаря Совета безопасности был назначен Б.А. Березовский, имевший, кроме российского, израильское гражданство. Это повлекло за собой большой информационный шум, граничащий со скандалом, однако в подобных случаях действует правило "что не запрещено, то можно" до тех пор, пока не будет принята регламентирующая и эту ситуацию норма. В этой же главе закона перечислены причины, могущие стать препятствием для поступления на государственную службу, документы, предъявляемые при поступлении. Оговаривается право соответствующих органов на основе действующего законодательства проверять представляемые претендентом на госдолжность биографические и иные сведения. Определен порядок поступления на различные должности госслужбы. Завершается глава статьями о конкурсе на замещение вакансии, об испытаниях при замещении государственной должности госслужбы, об аттестации, основаниях для прекращения госслужбы.

Глава V "Обеспечение эффективности государственной службы" предполагает существование двух уровней органов по вопросам государственной службы. На уровне субъекта федерации органы создаются законами самих субъектов. На федеральном уровне закон предложил создать Совет по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации, состоящий из равного числа представителей самого президента, палат Федерального собрания, правительства, высших органов судебной власти. Одновременно определялась компетенция Совета. Он был сформирован в конце 1995 г.

Одна из последних статей закона (ст. 28) посвящена кадровой службе госоргана. В ее задачи входит обеспечение проведения конкурсов, аттестаций, испытаний, прохождения госслужбы, ведение личных дел, организация переподготовки, консультаций госслужащих по вопросам их правового положения и т. п. Закон вступил в силу с некоторыми изъятиями. Он имел рамочный характер, и поэтому предполагалось принятие пакета других нормативных актов, регламентирующих особенности госслужбы в отдельных органах, вопросы денежного содержания федеральных госслужащих, порядок присвоения квалификационных разрядов и пр.

6 сентября 1995 г. президент подписал указ "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"", в котором содержался план подготовки проектов указов и мероприятий в этой области. И до принятия этого указа и после президентской стороной было подготовлено большое количество проектов указов, которые подписал президент, например: "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" (16 августа 1995 г.), "О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации" (24 ноября 1995 г.), "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" (30 января 1996 г.), "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" (9 марта 1996 г.), "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим", утверждавший соответствующее Положение (22 апреля 1996 г.); "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакансий государственной должности федеральной государственной службы" (29 апреля 1996 г.), "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (6 июня 1996 г.), "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (15 мая 1997 г.), "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет" (3 сентября 1997 г.), "О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" (1 июня 1998 г.) и др. За время, прошедшее после принятия закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", президентом было подписано несколько десятков указов на эту тему. Принимало нормативные акты и правительство.

Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" правильнее было бы назвать законом об основах службы гражданской, так как он почти не затрагивает милитаризованную службу, имеющую разновидности в виде военной, милицейской, военизированной.

Особенности госслужбы в отдельных государственных органах регламентируются конкретными нормативными актами, хотя их основу составляет рассмотренный выше закон. В первую очередь это касается военной службы в составе Вооруженных Сил Российской Федерации, пограничных и внутренних войсках, войсках Федеральной службы безопасности, железнодорожных войсках, войсках гражданской обороны, Службе внешней разведки, Федеральном агентстве правительственной связи и информации. Специфику имеет служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных, внешнеполитических и некоторых других. В этих государственных структурах предъявляются повышенные требования к здоровью, возрасту и другим характеристикам служащих, имеющих иные права и льготы, нежели остальные государственные служащие, что обусловлено либо трудностями, либо особенностями прохождения службы. Иные у них и звания (например, у военных, в налоговой полиции), ранги (на дипломатической службе), предусмотрена для них и форменная одежда (на военной службе и в некоторых других видах госслужбы).

Следует заметить, что федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Положение о федеральной государственной службе и связанные с ними нормативные акты позаимствовали ряд положений из дореволюционного законодательства (вплоть до Табели о рангах), из советского законодательства.

Как уже отмечалось, федеральный закон относит государственную службу Субъектов федерации к ведению последних, которые должны иметь собственное законодательство в этой сфере.

На уровне субъектов федерации первый закон о госслужбе был принят в республике Саха (Якутия) еще до принятия новой Конституции, но интенсивная разработка соответствующего законодательства в субъектах федерации началась после декабря 1993 г.

Нормативные акты о госслужбе, принятые в субъектах федерации до вступления в силу федерального закона и после, имеют существенное расхождение с ним. Таковы реалии сегодняшнего российского федерализма.

В ряду проводимых преобразований в госслужбе стоит и организация целенаправленной подготовки специалистов для работы на ее должностях и повышения их квалификации. Эти задачи возложены на упоминавшуюся выше Российскую академию госслужбы при Президенте, Финансовую академию и Академию народного хозяйства при правительстве Российской Федерации, Государственную академию управления, Московский государственный университет, Российский государственный гуманитарный университет, другие вузы Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, отраслевые академии и институты повышения квалификации. Для координации их деятельности в августе 1995 г. постановлением правительства была создана межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти во главе с заместителем министра труда. На улучшение подготовки кадров для службы направлен указ Президента от 3 сентября 1997 г. "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих", предусматривающий и обучение за рубежом.

Принятие в 1993-1998 гг. нормативных актов различной юридической силы можно считать началом становления государственной службы Российской Федерации. В настоящее время стоит задача не столько принятия новых законов, сколько их соблюдения.