8.6.Система стримувань і противаг.

Основою стабільного функціонування системи державної влади демократичної держави є система стримувань і противаг, яка забезпечує взаємну підконтрольність різних гілок і центрів державної влади та запобігає концентрації влади в одній гілці чи в руках однієї особи. Отже, розглянемо систему стримувань і противаг в Україні. (Схема 10.2). Основними складовими цієї системи у парламентсько-президентській республіці є: подвійність джерел формування виконавчих структур, імпічмент, право розпуску парламенту, право вето, конституційний нагляд. Відразу слід зауважити, що система конституційного нагляду в Україні, здійснюваного Конституційним Судом, має досить стандартний вигляд, цілком відповідає світовій практиці і не викликає серйозних нарікань правового характеру.

На приналежність України до строкатого списку держав з парламентсько-президентською формою правління в першу чергу однозначно вказує подвійність джерел формування уряду – Кабінету міністрів. При цьому неозброєним оком видно нерівність впливів на український уряд з боку Президента та Верховної Ради. Участь останньої в процесі формування Кабінету міністрів обмежується лише затвердженням запропонованої Президентом кандидатури на посаду Прем’єр-міністра, в той час як контроль за розподілом „міністерських портфелів” повністю зосереджений в руках Президента. Більшими є й повноваження Президента у сфері контролю за урядом. Адже, по-перше, в Президента, на відміну від Верховної Ради, яка може висловлювати недовіру лише до всього уряду, є право звільняти з посад окремих міністрів, що є значно гнучкішим і більш дієвим важелем впливу на Кабінет міністрів; по-друге, у разі затвердження Верховною Радою Програми діяльності Кабінету міністрів, він стає на рік „недоторканим” для парламенту, в той час як аналогічної „страховки" від Президента уряд не має.

Ще одним доказом визначального впливу Президента України на виконавчу гілку влади є його контроль за виконавчими структурами на місцях, адже призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій здійснюється Президентом. Тут спостерігається правовий нонсенс: Конституція України чітко визначає, що „Кабінет міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади”. Отже, можна констатувати, що реальне керівництво виконавчими структурами в Україні здійснюється Президентом, який при цьому де-юре не є представником чи, тим більше, главою виконавчої влади, а значить і не несе відповідальності за її діяльність. На нашу думку саме це положення є найбільш принциповим недоліком системи стримувань і противаг в Україні і підлягає коригуванню.

Другою складовою системи стримувань і противаг є процедура усунення Президента з поста Верховною Радою в порядку імпічменту. Така процедура передбачається і чітко виписана в Конституції України. Проте ця процедура є досить складною, багатоступеневою, передбачає участь Конституційного Суду та Верховного Суду, а також прийняття Верховною Радою відповідного рішення більшістю у три чверті голосів від її конституційного складу. По суті це робить реалізацію ідеї імпічменту практично неможливою. В той же час наявність в Президента широких повноважень як глави держави і, де-факто, як керівника виконавчої владної вертикалі, потребує реального механізму відповідальності, а значить – спрощення (хоча і небезмежного) процедури імпічменту.

Так само як імпічмент, практично не працює в Україні інститут розпуску парламенту. Цей інститут є досить стандартним атрибутом правового статусу глави парламентсько-президентської республіки. Проте Конституція України передбачає лише один випадок, за якого Президент припиняє повноваження Верховної Ради: „якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися”. Цей параграф основного закону має радше регламентаційний характер, а тому навряд чи може бути застосований.

Ще однією складовою системи стримувань і противаг в Україні є інститут президентського вето. Президент України володіє правом класичного, відкладального вето. Таке вето долається парламентом більшістю у дві третини голосів. Проте в Україні процедура подолання вето виписана у найжорсткішій формі: дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Враховуючи те, що парламент практично ніколи не буває „заповнений” на сто відсотків (депутати вибувають, переходять на інше місце роботи, помирають), голоси відсутніх де-юре депутатів практично зараховуються як такі, що подані проти даного законопроекту. Полегшує процедуру подолання президентського вето прийнята у багатьох країнах світу вимога подолання вето двома третинами від кількості обраних депутатів. Водночас у деяких країнах, наприклад, у США, для подолання вето достатньо голосів двох третин присутніх депутатів, що спрощує процедуру ще більше. Отже, виписана в Конституції України процедура подолання президентського вето значно ускладнює законодавчу діяльність Верховної Ради, хоча принципово і не заважає їй. Чого не скажеш про вимогу, що зобов’язує Президента підписати закон у разі виконання Верховною Радою всіх умов щодо подолання вето. З одного боку, ця вимога дає можливість Президенту блокувати набуття законом чинності, відмовляючись його підписати (адже процедура імпічменту в Україні, як вже зазначалося, є майже нездійсненною). З іншого боку, підписуючи закон Президент бере на себе відповідальність за нього, що в даному випадку є дещо несправедливим з огляду на те, що наклавши вето, Президент вже висловив своє ставлення до цього закону. Тому, на нашу думку, цілком виправданим було би „запозичити” конституційну норму США: прийняття законопроекту двома третинами Конгресу (в обох палатах) означає його автоматичне перетворення на закон – підпис президента в таких випадках не передбачається.

Можна констатувати, що в Україні діє система стримувань і противаг, проте, вона потребує певного коригування, напрямками якого можуть бути обмеження повноважень Президента у виконавчій сфері та надання усім механізмам системи дієвого, реального характеру.