3. Специфика управления государственным долгом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Применительно к российской практике долгового управления под субфедеральным долгом следует понимать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований.

В соответствии с БК РФ управление субфедеральным долгом осуществляется:

• на региональном уровне - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

• на муниципальном уровне - уполномоченным органом местного самоуправления.

С юридической точки зрения управление субфедеральным долгом осуществляется на основе частичной независимости. Это означает, что субъекты РФ и муниципальные образования имеют право проводить самостоятельную долговую политику в рамках, установленных федеральным бюджетным законодательством. Таким образом, с юридической точки зрения данный принцип предполагает наличие двухуровневой системы нормативного правового регулирования управления субфедеральным долгом, включающей в себя:

1) федеральное бюджетное законодательство, представленное БК РФ и устанавливающее порядок осуществления заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также порядок управления долгом субъектов РФ и муниципальных образований;

2) систему региональных (муниципальных) нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы проведения долговой политики на соответствующей территории. Указанные нормативные правовые акты могут развивать и конкретизировать положения федерального бюджетного законодательства, однако они не могут входить с ними в противоречие.

Являясь основным нормативным правовым актом, регулирующим управление региональным и муниципальным долгом в РФ, БК РФ накладывает ряд ограничений на управление субфедеральным долгом, которые условно могут быть разделены на две группы. Первую группу составляют ограничения на осуществление отдельных операций с долговыми обязательствами, вторую - ограничения, касающиеся количественных параметров долговой политики.

К первой группе ограничений относится невозможность осуществления внешних заимствований муниципальными образованиями, а также вступившее в действие с 2011 г. положение БК РФ, согласно которому право осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета имеют только те субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Следует обратить внимание, что субъекты РФ, которые не соответствуют установленному ограничению, также имеют право осуществлять внешние заимствования, однако цели их привлечения ограничиваются исключительно погашением внешнего долга. При этом в обоих перечисленных случаях субъекты РФ должны отвечать двум условиям:

- в структуре государственного долга субъекта РФ должна отсутствовать просроченная задолженность;

- субъект РФ должен получить кредитный рейтинг от не менее чем двух международных рейтинговых агентств, аккредитованных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не ниже уровня, устанавливаемого Правительством РФ.

По состоянию на начало 2013 года лишь шесть субъектов РФ соответствовали предусмотренным БК РФ условиям для осуществления государственных внешних заимствований, это - Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Башкортостан¹. При этом по состоянию на 1 апреля 2014 г. государственный внешний долг есть лишь у одного субъекта РФ - г. Москвы.

Важно отметить, что не все заимствования субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте относятся бюджетным законодательством РФ к внешним. В соответствии со ст. 104 БК РФ заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставление Российской Федерацией гарантий в иностранной валюте субъектами РФ и муниципальными образованиями не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ или муниципального образования.

Вторая группа ограничений формируется перечисленными в БК РФ предельными значениями параметров бюджетного дефицита, государственного долга и его обслуживания (табл. 6.3.1).

Таблица 6.3.1. Количественные параметры долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований, установленные БК РФ

Параметр	Субъекты РФ (СРФ)		Муниципальные образования (МО)
	Общий порядок	Порядок для высокодотационных СРФ1	Общий порядок	Порядок для высокодотационных МО2
Предельный объем дефицита бюджета	15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений	5% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений
Предельный срок заимствований	30 лет		10 лет
Предельный объем заимствований	Сумма, направляемая в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета
Предельный объем государственного (муниципального) долга	Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений	Утвержденный общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.	50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений
Предельный объем расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга	15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ

В целом российская практика установления подобного рода ограничений соответствует международному опыту. Так, например, в Польше полный долг муниципалитета не может превышать 60% объема доходов его бюджета, а расходы по обслуживанию и погашению долга должны составлять не более 15% доходов. Подобного рода ограничения используются в практике долгового управления Италии, Испании, Франции и целого ряда других развитых стран.

В течение последних пяти лет объем государственного долга субъектов РФ последовательно увеличивался. К началу 2011 г. его консолидированная сумма превысила 1 трлн руб. По состоянию на 1 февраля 2015 г. государственный долг субъектов составил 2,12 трлн руб., в том числе государственный внешний долг на указанную дату имелся только у одного субъекта РФ – Москвы и составил 31,8 млрд руб. (или 1,1% от общего объема региональных обязательств). По данным Минфина России на 1 февраля 2015 г. совокупная величина долговых обязательств муниципальных образований составляла 306,48 млрд руб.

Важной особенностью формирования долговой политики на субфедеральных уровнях является ее зависимость от политики межбюджетных отношений, проводимой вышестоящим руководством, см. п. 6.3. Особенно ярко эта особенность проявилась в последние годы во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами РФ. В 2010-2011 гг. наблюдалось существенное изменение структуры государственного долга субъектов РФ в сторону увеличения доли обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным от других бюджетов бюджетной системы РФ. Как следствие, снижалась доля рыночных долговых обязательств. Данные изменения явились следствием проводившейся федеральным центром антикризисной политики, направленной на стабилизацию ситуации с региональными бюджетами, одним из основных инструментов которой было предоставление межбюджетных кредитов на льготных условиях.

По состоянию на 1 февраля 2015 г. структура совокупного государственного долга субъектов РФ была представлена бюджетными кредитами, привлеченными от других бюджетов бюджетной системы (31,17%), государственными ценными бумагами субъектов РФ (20,79%), кредитами, полученными субъектами РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (41,17%), государственными гарантиями (5,37%) и иными долговыми обязательствами (0,004%). На ту же самую дату структура долговых обязательств муниципальных образований была сформирована муниципальными ценными бумагами (2,9%), кредитами, полученными муниципальными образованиями от кредитных организаций (58,38%), муниципальными гарантиями (9,33%), бюджетными кредитами, привлеченными от других бюджетов бюджетной системы (29,36%) и иными долговыми обязательствами (0,02%).

В соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики РФ на 2013-2015 гг. в предстоящий период планировалось сокращать объемы бюджетных кредитов регионам, хотя и не столь быстрыми темпами, как предполагалось ранее: с 125 млрд руб. в 2012 г. до 70,0 млрд руб. в 2015 г. (для сравнения: в Основных направлениях долговой политики РФ на 2012-2014 гг. говорилось, что объем кредитования региональных бюджетов из федерального бюджета будет сокращен более чем в шесть раз). В результате в предстоящем периоде потребности субъектов РФ в рыночных заемных ресурсах должны были объективно возрасти. Однако при пересмотре в марте 2015 года параметров федерального бюджета на 2015-2017 годы Министерство финансов РФ признало наличие значительных проблем региональных бюджетов. В частности, согласно прогнозу Министерства финансов РФ дефицит региональных бюджетов в 2015 году составит не менее 600 млрд руб. Для поддержания субъектов РФ объем предоставляемых им кредитов из федерального бюджета планируется увеличить относительно первоначально запланированной величины.

Таким образом, ситуация в области управления долговыми обязательствами на всех уровнях власти может быть охарактеризована как нестабильная. Имеющиеся тенденции к росту объема государственного долга РФ в части внешних долговых обязательств, а также ухудшение финансовой и политической ситуации требуют повышения внимания к вопросам организации управления государственным и муниципальным долгом и институционального оформления долговой политики.