1.3. Национальное программирование как новый инструмент государственного финансового планирования

Важнейшие цели и задачи государственной политики регулирования социально-экономических процессов по обеспечению устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни населения обозначены в ряде стратегических документов, принятых Правительством РФ в соответствии с основными направлениями своей деятельности.¹ Основным инструментом достижения этих целей, обеспечивающим согласование стратегического и бюджетного планирования, должны стать государственные программы.

Необходимость перехода на преимущественно программное планирование бюджетных расходов была обозначена еще в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, принятой на очередном этапе модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.² Мероприятия этого документа были направлены на создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Из-за низкой эффективности и слабой «встроенности» в бюджетный процесс законодательно регламентированных целевых программ, вышеназванным документом была обоснована необходимость внедрения в практику нового инструмента целевого бюджетного планирования – государственной программы. Принципиально важным в новом представлении программного планирования является то, что государственная программа, в отличие от прежних целевых программ, представляет собой систему, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности¹. По каждой государственной программе должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой принимается решение о прекращении или изменении программы. Важнейшим условием эффективности государственной программы наряду с обоснованными механизмами ее реализации и корректным определением целевых индикаторов является наличие точно просчитанного бюджетного обеспечения. Именно поэтому возникает необходимость формирования бюджета в программном формате - на базе государственных программ. При этом должна существовать система анализа эффективности расходов и ответственности за достижение значений целевых показателей по государственным программам.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Разработка и реализация государственной программы осуществляется федеральным органом исполнительной власти, определенным Правительством РФ в качестве ответственного исполнителя, совместно с заинтересованными органами исполнительной власти - соисполнителями и участниками государственной программы; утверждение - актом Правительства Российской Федерации.

Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» от 7.05.2013 года № 104-ФЗ законодательно закрепил вопросы программного формирования бюджетов на основе утверждаемых высшим органом исполнительной власти (муниципальной администрацией) государственных (муниципальных) программ. В соответствии с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс РФ этим законом, и задачами по определению четких приоритетов в условиях действующих бюджетных правил, федеральный бюджет на 2014–2016 годы сформирован и утвержден помимо функциональной, также и в детальной программной структуре расходов на основе принятых 40 государственных программ, сгруппированных по пяти приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ. Основным принципом распределения расходов по государственным программам являлось формирование целостной, ориентированной на результат, группировки в соответствующей сфере социально-экономического развития страны, имеющей взаимоувязанный набор целей, задач и показателей (таблица 1.3.1).

Таблица 1.3.1. Примерная «программная» структура расходов федерального бюджета в 2013 – 2016 годах, %.¹

Показатель	2013 год (аналитическое распределение)	По утвержденному бюджету
		2014 год	2015 год	2016 год
Расходы федерального бюджета, всего (в %)	100,0	100,0	100,0	100,0
из них: (в % к общей сумме расходов)
Всего по государственным программам:	58,4	58,0	55,7	55,1
в том числе по направлениям:
I Новое качество жизни (12 программ)	25,2	24,6	22,8	22,1
II Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ)	15,4	15,4	15,2	15,4
III Обеспечение национальной безопасности (1 программа)	0,07	0,05	0,03	0,02
IV Сбалансированное региональное развитие (5 программ)	5,1	4,9	4,7	4,9
V Эффективное государство (5 программ)	8,0	8,3	8,3	8,1
Реализация государственных программ РФ (закрытая часть)	4,7	4,7	4,6	4,4
Расходы на непрограммную деятельность	41,6	42,0	44,3	44,9
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы	20,7	18,8	18,7	18,8
Финансовое обеспечение национальной обороны	14,3	16,6	19,1	20,0
Прочие непрограммные расходы	6,5	6,6	6,4	6,2

Как видно из приведенной таблицы, после утверждения государственных программ «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и «Обеспечение обороноспособности страны», доля «программных» расходов, непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики, превысит 90% расходов федерального бюджета. Примерно половина из них приходится на финансовое обеспечение направления «Новое качество жизни», по которому государственные программы с указанием целей и направлений реализации приведены в таблице 1.3.2.

Таблица 1.3.2. Государственные программы направления «Новое качество жизни»

Наименование	Основные цели и направления реализации
Развитие здравоохранения	Повышение качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия.
Развитие образования	Обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.
Социальная поддержка граждан	Повышение эффективности системы социальных выплат отдельным категориям граждан, обеспечение полноты, качества и безопасности социального обслуживания населения. Повышение качества жизни семей с детьми, создание благоприятных условий для развития и воспитания детей, предупреждения социального неблагополучия и социального сиротства
Развитие пенсионной системы	Реформирование системы обязательного пенсионного страхования; обеспечение выплаты пенсий с учетом их повышения; развитие добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения
Содействие занятости населения	Создание условий для снижения безработицы, роста занятости населения; предотвращение роста напряженности на рынке труда; снижение дисбаланса спроса и предложения на рынке труда; обеспечение государственных гарантий прав граждан на труд и защиту от безработицы
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	Повышение качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности и безопасности дорожного движения, а также доверия к органам внутренних дел со стороны населения
Культура России	Обеспечение прав граждан на доступ к культурным ценностям, обеспечение свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни.
Развитие физической культуры, спорта, туризма и повышение эффективности реализации молодежной политики	Совершенствование системы физического воспитания, развитие массового спорта. Развитие спорта высших достижений и обеспечение его конкурентоспособности на международной спортивной арене. Привлечение лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов всех категорий к систематическим занятиям физической культурой и спортом. Формирование современного конкурентоспособного туристского рынка в Российской Федерации. Обеспечение поддержки научной, творческой и предпринимательской активности молодежи.

Выше уже отмечалось, что важнейшим условием обеспечения эффективности реализации государственной программы является наличие корректно определенных состава и количественных показателей результативности – целевых индикаторов, от выполнения которых зависит развитие программы (табл. 1.3.3).

Таблица 1.3.3. Сведения об основных целевых индикаторах Государственной программы «Развитие здравоохранения»

Индикаторы (единицы измерения)	Целевые индикаторы
	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Смертность от всех причин (на 1000 населения)	12,8	12,5	12,3	12,1	11,8	11,6	11,4
Материнская смертность (случаев на 100 тысяч родившихся живыми)	16,0	15,9	15,9	15,8	15,7	15,6	15,5
Младенческая смертность (случаев на 1000 родившихся живыми)	8,1	8,0	7,8	7,5	7,5	7,0	6,4
Смертность от болезней системы кровообращения (на 100 тысяч населения)	706,6	691,7	677,2	663,0	649,4	635,7	622,4
Смертность от новообразований (на 100 тысяч населения)	199,4	197,8	196,1	194,4	192,8	191,4	190,0
Смертность от туберкулеза (на 100 тысяч населения)	13,1	12,8	12,4	12,1	11,8	11,5	11,2
Потребление алкогольной продукции (литров на душу населения в год)	12,0	11,6	11,3	11,0	10,6	10,3	10,0
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (лет)	71,6	72,2	72,7	72,4	74,0	74,2	74,3
Обеспеченность врачами (на 10 тысяч населения)	44,3	44,4	44,5	44,5	44,6	44,7	44,8

По результатам проведенной проверки Счетной палатой РФ вынесено заключение, что в целом программы, заложенные в основу федерального бюджета на 2014 – 2016 годы, соответствуют положениям нормативно-правовых документов, которые регламентируют процесс их разработки, но при этом имеют следующие недостатки:¹

• цели, задачи и показатели госпрограмм недостаточно увязаны со стратегическими приоритетами развития, которые заявлены Правительством РФ;

• государственные программы варьируются по срокам их реализации - от 5 до 18 лет, что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач и показателей;

• в большинстве государственных программ отсутствуют разделы, содержащие информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами. Это свидетельствует о преимущественно ведомственном подходе к формированию государственных программ;

• по отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика показателей, несмотря на то, что растут финансовые показатели их обеспеченности. Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутой лучшей мировой практикой.

Таким образом, пока еще не сформирована полноценная система программ, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития страны. С учетом всех перечисленных проблем и недостатков необходима доработка утвержденных программ. Завершить переход к программно-целевым методам долгосрочного бюджетного планирования предусматривается в 2014-2015 годах.

В целях реализации предусмотренных государственными программами приоритетов государственной политики происходит активное внедрение в практику механизмов технологического дорожного картирования (technology roadmapping). Дорожные карты являются по своей сути пошаговым сценарием, планом действий по достижению установленных целей. Они предусматривают чёткую последовательность действий, сроки, ответственных исполнителей, тем самым предоставляют возможность взаимно увязать во времени государственные меры по развитию той или иной области. Являясь удобным и наглядным способом представления вариантов развития объекта картирования, они облегчают понимание ситуации и помогают принимать необходимые решения.¹ Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» подчеркивается важность «дорожных карт» изменений в социальной сфере, как инструмента программно-целевого планирования и отмечается, что они должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Оценка вклада государственных программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики и социальной сферы, позволяющая определить насколько эффективно расходуются финансовые средства, является необходимым условием функционирования государственной программы. По прогнозу Министерства экономического развития РФ общий вклад всех государственных программ, финансируемых из федерального бюджета в 2011-2014 годах, оценивается как минимум в 45,4% роста ВВП. С точки зрения весомости для экономического роста, наибольший вклад в среднесрочной перспективе имеет комплекс программ и мероприятий по развитию высокотехнологичных отраслей и государственный оборонный заказ, на который в 2011-2014 гг. направляется около 2,7% ВВП. С учетом мультипликативного влияния на развитие других секторов экономики это дает около 17,4% роста ВВП за три года. Таким образом, программный и проектный подход со стороны государства в сочетании с мерами по улучшению инвестиционного климата являются определяющими факторами экономического роста. Повышение макроэкономического эффекта программ развития определяется не только масштабами финансирования со стороны государства, но и качеством, результативностью содержащихся в них мероприятий и проектов, а также мультипликативным эффектом для частных инвестиций. Политика государства по становлению системы стратегического управления и повышению эффективности бюджетных расходов может существенно повысить эффективность реализуемых мер.