7.3. Общественное участие в бюджетном процессе
В БК РФ установлен принцип прозрачности (открытости)1, регламентирующий открытость и доступность бюджетной информации. Согласно международному мониторингу открытости бюджета, Россия повысила индекс открытости с 47 баллов в 2006г. до 74 баллов в 2012 г. и вошла в топ-10 стран с наиболее открытой бюджетной системой2. Это свидетельствует об улучшении осведомления и доступа граждан к бюджетной информации. Несмотря на значительное продвижение в рейтинге, было отмечено, что Россия имеет существенные проблемы, на основании изучения которых международные эксперты дали следующие рекомендации:
усилить роль полугодового отчета, который используется, в основном, в качестве документа для внутреннего пользования;
публиковать бюджет для граждан – понятное и нетехническое представление бюджета, предназначенное для широкой общественности;
расширить данные проекта бюджета и отчета об исполнении бюджета, например, по государственному долгу;
повысить качество аудиторского отчета за счет публикации отчетов о мероприятиях, проводимых исполнительной властью для выполнения рекомендаций аудита;
более активно привлекать общественность к участию в бюджетном процессе.
С 2012 г. много сделано, в частности, по направлению публикации бюджета для граждан. К проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. был впервые подготовлен и опубликован на официальном сайте Минфина России бюджет для граждан, в котором подробно рассмотрено нормативное правовое регулирование бюджетных отношений, динамика и структура показателей федерального бюджета, значительное внимание уделено «программным» расходам. Однако на круглом столе «Бюджет для граждан: быть в курсе и участвовать», проведенном Открытым правительством в рамках Красноярского экономического форума в начале 2014 г. было отмечено, что первый бюджет для граждан получился несовершенным. По данным Минфина России, граждане не удовлетворены содержанием документа. В качестве недостатков выделены: неверный выбор целевых групп; ограниченная доступность документа; недостаточная вовлеченность населения в процесс ознакомления с проектом бюджета; низкая посещаемость бюджетных порталов; отсутствие обратной связи и возможности повлиять на бюджетный процесс.
В 2013 г. вышел совместный приказ Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 августа 2013 г. №86н/357/468 «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме». В этом документе дано определение бюджета для граждан, под которым понимается документ (брошюра), (информационный ресурс), содержащий основные положения проекта бюджета (закона (решения) о бюджете, закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год) субъекта РФ, муниципального образования в доступной для широкого круга заинтересованных пользователей форме, разрабатываемый в целях ознакомления граждан с основными целями, задачами и приоритетными направлениями бюджетной политики, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований.
Рекомендуемая структура и содержание бюджета для граждан зависит от документов, на основании которых он составлен (рис.7.3.1).
Рис.7.3.1. Рекомендуемая структура бюджета для граждан
В 2013 г. бюджет для граждан был подготовлен в 78 субъектах Российской Федерации. В некоторых регионах бюджет для граждан составляется уже несколько лет. По предварительному рейтингу открытости бюджета среди субъектов Российской Федерации лидером стал Краснодарский край, а по понятности бюджета - Москва и Тульская область. Пока неудовлетворительно складывается работа по подготовке местных бюджетов для граждан. Экспертное сообщество выдвигает следующие предложения по улучшению и популяризации бюджетов для граждан: разработка специальной программы по повышению финансовой грамотности в средней школе; повышение посещаемости бюджетных порталов; сравнение и рейтингование сопоставимых данных по затратам в регионах и создание библиотеки лучших практик по гражданскому бюджету; создание бюджетных калькуляторов и симуляторов1.
Существенное влияние на повышение прозрачности бюджетной системы оказало внедрение в бюджетный процесс новых информационных ресурсов. Как отмечено в предыдущем параграфе, функционируют три общероссийских сайта:
Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг - http://zakupki.gov.ru. В базе Федерального казначейства сейчас более 10 млн закупок.
Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях - http://bus.gov.ru. На сайте зарегистрировано примерно 200 тыс. учреждений.
Единый портал бюджетной системы Российской Федерации - http://budget.gov.ru. Портал в 2013-2014 году работал в тестовом режиме, но постоянно наполнялся новыми данными и возможностями.
Следует отметить, что каждый из этих порталов представляет собой профессиональный инструмент управления бюджетным процессом, и на страницах данного учебника их работа подробно представлена. Порталы являются составной частью государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», вход в которую осуществляется через систему личных кабинетов. Одновременно каждый из сайтов имеет так называемую «открытую часть», где представлены соответствующие сведения в свободном для каждого гражданина доступе.
Реализация принципа прозрачности (открытости) обусловливает необходимость общественного участия в бюджетном процессе. Общественное участие в бюджетном процессе – это отношения по взаимодействию общества и органов государственного (муниципального) управления по реализации законных прав и интересов граждан в бюджетной политике. Эффективность общественного участия выражается учетом общественных проблем и потребностей при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления. Общественное участие не может начаться само собой, это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения. Чем правильнее выбран уровень общественного участия, его форма, чем лучше организовано взаимодействие, тем больший эффект можно получить от общественного участия.
Уровни общественного участия в бюджетном процессе значительно отличаются. Впервые они были выделены Шерри Арнштейном в 1969 г. и характеризовались вовлечением граждан в процессы бюджетного планирования в США. В дальнейшем данная классификация неоднократно подвергалась коррекции, и в упрощенном виде ее представил Дэвид Вилцокс в «Руководстве по эффективному общественному участию»1.
В субъектах Российской Федерации общественное участие в бюджетном процессе постоянно развивается. Одним из направлений такого участия должны стать публичные слушания по проекту бюджета и отчету о его исполнении, которые, должны проходить в каждом публично-правовом образовании субъекта РФ2. Анализ практики проведения публичных слушаний в 2011-2014 гг. в субъектах РФ выявил следующие проблемы:
крайне мало граждан интересуется бюджетной политикой;
низкая вовлеченность граждан в публичные слушания порождает недостаточную эффективность этой формы общественного участия в бюджетном процессе;
основная часть вопросов, заданных в ходе публичных слушаний, не содержит каких-либо предложений и рекомендаций по совершенствованию экономической и социальной политики региона.
Вместе с тем, есть и положительные примеры. Так, в Ленинградской области в рамках проведения общественных слушаний в 2010 г. стартовал проект «Народный бюджет Ленинградской области», который показал свою эффективность в плане реализации «обратной связи» - сбора пожеланий и предложений граждан и затем их выполнения. Подобные примеры есть и в других регионах и муниципальных образованиях.
В заключении сформулируем ряд направлений совершенствования общественного участия в бюджетном процессе для субъектов Российской Федерации:
совершенствование формы бюджета для граждан в целях улучшения наглядности и понятности данного документа. Целесообразно применять положительный опыт субъектов Российской Федерации, которые достигли в данном направлении наибольшего успеха.
необходима активная просветительская работа с населением в плане повышения их политической сознательности и включения в бюджетный процесс.
увеличение количества и доступности площадок для обсуждения проблем и инициатив граждан и организаций.
Реализация данных мероприятий позволит активизировать вовлечение граждан и субъектов хозяйствования в бюджетный процесс, приведет к повышению прозрачности бюджетных отношений. Участие граждан в экономической политике государства будет способствовать финансированию приоритетных для населения мероприятий и, соответственно, повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях стагнации экономики Российской Федерации, дефицита бюджетных средств тесное взаимодействие публично-правовых образований, бизнеса и населения позволит преодолеть кризисные явления с наименьшими потерями.