Глава 7. Бюджетный процесс: зарубежный и российский опыт

В главе рассматриваются основные моменты организации бюджетного процесса в Российской Федерации и зарубежных странах, мировые тенденции и основные направления реформирования бюджетного процесса. Особое внимание уделяется вопросам общественного участия в бюджетном процессе.

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

• общие принципы и особенности организации бюджетного процесса в Российской Федерации и зарубежных странах, функциональные элементы управления бюджетным процессом;

• порядок организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы России;

• инструменты расширения общественного участия в бюджетном процессе;

уметь:

• применять на практике положения нормативных правовых актов, регламентирующих организацию бюджетного процесса в Российской Федерации;

• обосновывать приоритетные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации с учетом мировых тенденций;

• оценивать риски, экономические и социальные последствия, связанные с продвижением бюджетной реформы;

владеть:

• актуальными сведениями о проблемах бюджетного процесса в Российской Федерации и путях их решения;

• инструментами совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации;

• навыками анализа уровня общественного участия в бюджетном процессе.

7.1. Организация бюджетного процесса в зарубежных странах

Бюджетный процесс в различных странах прошел длительный путь эволюции. Основные принципы организации бюджетного процесса были заложены в Англии еще в 17 веке. Принятие «Билля о правах»¹ в 1689 г. закрепило положение о том, что «…взимание сборов в пользу или в распоряжение Короны на основании мнимой прерогативы, без согласия Парламента, на более длительный срок, или иным порядком, чем установлено Парламентом, незаконно». Таким образом, получило развитие разделение полномочий между Парламентом и Правительством. Правительство Англии определяло направления финансовой политики и распоряжалось денежными средствами в рамках ежегодно принимаемого Парламентом закона о расходовании государственных средств. Правительство не могло расходовать денежные средства и вводить новые налоги без согласия Парламента. Многовековая история развития бюджетного процесса выработала целый ряд общих принципов и подходов, однако это не исключает специфику в организации бюджетного процесса в каждой стране. Так, например, в разных странах могут быть разными даты начала финансового года, что обусловлено традициями и другими обстоятельствами. Как можно видеть из таблицы 8.1.1, среди представленных стран финансовый год совпадает с календарным только в России.

Таблица 8.1.1. Финансовый год в России и некоторых зарубежных странах

Страна	Финансовый год
Австралия	с 1 июля до 30 июня
Великобритания	с 1 апреля до 31 марта
Канада	с 1 апреля до 31 марта
США	с 1 октября до 30 сентября
Россия	с 1 января до 31 декабря

Проанализируем детально организацию бюджетного процесса в отдельных федеративных государствах, достигших наибольшего прогресса в продвижении бюджетной реформы и внедрении бюджетирования, ориентированного на результат - Австралии, Канаде, США.

Законодательной основой бюджетного процесса в Австралии является Закон - Устав честности и прозрачности бюджета. Необходимо отметить, что в Законе отсутствуют детальные положения о структуре бюджета по главам, порядок формирования ведомственной структуры расходов. Данные положения отнесены к сфере регулирования подзаконных актов.

Бюджетная политика Австралии состоит из следующих элементов:

• планирование концептуальных вопросов – на 40 лет;

• долгосрочное бюджетное планирование – на 20 лет с корректировкой каждые 3 года;

• детальное планирование в разрезе программ - на 4 года.

Несмотря на многолетнее планирование, бюджет утверждается только на один год. Составление бюджета длится около 9 месяцев. Для министерств разрабатывается бюджетный циркуляр, содержащий инструкцию относительно процесса составления бюджета. Бюджетные заявки министерств содержат детальную информацию о структуре целей и бюджетных услуг, способе их финансирования, измерении результатов деятельности. Бюджетные заявки рассматривает Стратегический бюджетный комитет.

В процессе рассмотрения проекта бюджета Стратегический бюджетный комитет может запросить министерства внести корректировки в заявки на бюджетные средства. Результаты рассмотрения передаются в Кабинет министров, который их также рассматривает, а затем совместно с Министерством финансов определяет окончательные характеристики бюджета и формирует его проект. Далее документ передается на утверждение Парламенту¹.

Бюджетный процесс в Канаде состоит из следующих этапов:

1. Подготовка бюджета (июнь – сентябрь): в июне Кабинет определяет общее направление для подготовки бюджета центральными агентствами и департаментами. Центральные агентства (Офис тайного совета, Департамент задолженности, Секретариат совета казначейства) работают с департаментами для донесения решений комитетов Кабинета по политикам.

2. Бюджетная консультация (сентябрь – декабрь): Департамент финансов при содействии других центральных агентств и департаментов готавит бюджетные консультационные документы, описывающие экономические и финансовые перспективы, а также целевые финансовые и расходные показатели. Министр финансов публикует данные документы в октябре и начинает консультации с Постоянным комитетом по финансам, министрами финансов провинций и другими заинтересованными лицами.

3. Бюджетное решение (январь – март): Кабинет анализирует бюджетную стратегию, включая целевые финансовые показатели, новые расходные инициативы и корректировки. Премьер-министр и министр финансов принимают финальные решения. Министр финансов выступает с бюджетной речью в феврале, за которой следует составление президентом Совета казначейства смет, которые представляют собой детальное распределение ресурсов по департаментам и программам.

4. Проверка и утверждение бюджета (март – июнь):

После составления смет (по правилам – не позднее 1 марта) Палата общин начинает их обсуждение. В период до 31 мая Постоянные комитеты отчитываются по сметам перед Палатой общин¹.

В США бюджетный процесс начинается весной. Административно-бюджетное управление разрабатывает Руководство по составлению бюджетных запросов (практически сразу после того, как Президент представляет проект бюджета в Конгресс в феврале). Федеральные агентства и ведомства представляют проекты запросов, подготовленные в соответствии с этим Руководством. В конце декабря Административно-бюджетное управление формирует проект бюджета. В феврале Президент представляет проект бюджета в Конгресс. Конгресс принимает резолюцию по проекту бюджета и готовит законопроекты по бюджетным расходам на основе проекта бюджета и с учетом резолюции. По законодательству США бюджет является общедоступным и после утверждения выносится на общественное обозрение в виде пакета законов, подготовленных конгрессом. В бюджет США включаются сметы постоянных расходов, сметы расходов внебюджетных фондов и прогноз доходов бюджета².

В Австралии, США и Канаде успешно внедрены в бюджетный процесс долгосрочное и программно-целевое бюджетное планирование. Это проходило поэтапно и заняло несколько десятилетий. Введение программно-целевого планирования не является конечным процессом и требует постоянного пересмотра и совершенствования. Кроме того, в этих странах уделяется серьезное внимание принципу обеспечения прозрачности бюджета.