11.1. Бюджетные инвестиции: новации законодательства и практика

В ст. 6 БК РФ бюджетные инвестиции трактуются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. В общем виде бюджетные инвестиции можно подразделить на две группы, рис. 11.1.1:

1. Капитальные вложения

2. Прочие вложения

Рис.11.1.1. Классификация бюджетных инвестиций

К первой группе относятся капитальные вложения или приобретения недвижимого имущества (далее – бюджетные инвестиции, осуществляемые в форме капитальных вложений), ко второй – любые инвестиции, не относящиеся к первой группе. Применительно ко второй группе можно, скорее, говорить о ее допустимости в рамках бюджетного законодательства, нежели о широкой практике применения. Так, бюджетные инвестиции, предоставляемые юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, могут быть направлены на любые цели. При этом информация о них (только если это не капитальные вложения) должна в обязательном порядке включаться в соответствующий закон о бюджете¹ Объемы бюджетных ассигнований по таким инвестициям малы, а цели инвестирования носят индивидуальный характер.

Бюджетные инвестиции, осуществляемые в форме капитальных вложений, наоборот, являются ключевым фактором экономического развития страны и представляют значительную величину в общей структуре источников финансирования (табл. 11.1.1).

Таблица 11.1.1. Распределение инвестиций в основной капитал по источникам финансирования, %% к итогу²

Показатель	2012 г.	2013 г.
	В процентах к итогу
Инвестиции в основной капитал - всего	100	100
в том числе по источникам финансирования:
собственные средства	44,5	46,1
привлеченные средства	55,5	53,9
из них:
кредиты банков	8,4	9,3
в том числе кредиты иностранных банков	1,2	0,9
заемные средства других организаций	6,1	6,2
бюджетные средства	17,9	18,8
в том числе из:
федерального бюджета	9,7	9,8
бюджетов субъектов Российской Федерации	7,1	7,7
средства местных бюджетов	1,1	1,3
средства внебюджетных фондов	0,4	0,3
средства организаций и населения, привлеченные для долевого строительства	2,7	3,0
прочие	20,0	16,3

Бюджетные инвестиции, осуществляемые в форме капитальных вложений, имеют единый, законодательно закрепленный и отработанный на практике механизм реализации. Характерные особенности бюджетных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, обусловлены ограничениями как градостроительного, так и бюджетного законодательства. Данные ограничения касаются, в первую очередь, статуса субъектов инвестиционной деятельности и взаимоотношений между ними, что наглядно представлено на схеме рис. 11.1.2.

Рис. 11.1.2. Субъекты инвестиционной деятельности в бюджетном процессе

Заказчик является ключевым субъектом при осуществлении бюджетных инвестиций. В соответствии со своими стандартными функциями он осуществляет согласование проектно-сметной документации в различных инстанциях, включая органы государственной экспертизы, утверждает и направляет подрядчику рабочую документацию, получает разрешение на строительство и отчитывается перед службой государственного архитектурно-строительного надзора о соблюдении действующего законодательства в сфере строительства, осуществляет технический надзор, приемку выполненных работ, сдачу готового объекта в эксплуатацию. Поскольку при реализации бюджетных инвестиций финансирование работ осуществляется только через счет организации заказчика, он дополнительно к вышеперечисленным функциям осуществляет функцию инвестора, к которой добавляется прерогатива выбора организаций, выполняющих работы, поставляющих товары, оказывающих услуги, продающих объекты недвижимого имущества, в соответствии с федеральным законом от 5.04.2013 г. № 44-ФЗ.¹

Деятельность поставщиков регулируется градостроительным и гражданским законодательством и определяется контрактом. Контракт должен содержать сведения о гарантийных обязательствах, величине авансов (не более 30%), применяемой сметно-нормативной базе, соответствующие бюджетному законодательству. Функции поставщиков определяются технологической структурой капитальных вложений, представленной в табл. 11.1.2.

Таблица 11.1.2. Технологическая структура капитальных вложений

Капитальные работы	Капитальные приобретения	Прочие работы
строительные	монтируемого оборудования	проектно-изыскательских работы
		технический надзор
	немонтируемого оборудования, мебели	авторский надзор
монтажные		землеотвод
	нестандартизованного оборудования	пусконаладочные работы
		согласования
	производственного инструмента и хозяйственного инвентаря	экспертиза проектно-сметной документации

В соответствии с табл. 11.1.2, капитальные работы производят подрядчики, капитальные приобретения осуществляют поставщики оборудования. В выполнении прочих работ участвуют проектные и изыскательские организации, инжиниринговые компании, а также специализированные государственные организации, включая органы власти и естественные монополии, осуществляющие согласования и присоединения к инженерным коммуникациям, органы государственной экспертизы. Функция технического надзора может быть поручена заказчиком сторонней организации по отдельному контракту.

Введение в действие с 1.01.2014 г. Федерального закона от 5.04.2013 г. № 44-ФЗ призвано увеличить объем гарантий для государства, отрегулировать процедуры проведения конкурсов и аукционов с целью повышения их прозрачности. Положения данного закона применяются абсолютно ко всем заказчикам, включая коммерческие организации, получающие целевое бюджетное финансирование на расчетный счет в коммерческом банке, что, безусловно, расширяет горизонты действия бюджетного законодательства.¹

В соответствии с БК РФ можно выделить три способа финансового обеспечения капитальных вложений:

1. Бюджетные инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.

2. Субсидии из бюджета на осуществление капитальных вложений автономным и бюджетным учреждениям, государственным (муниципальным) предприяти.

3. Бюджетные инвестиции, предоставляемые негосударственным организация.

Первый способ является наиболее отрегулированным и распространенным на практике.² Заказчик имеет статус государственного заказчика и является получателем бюджетных средств. Можно выделить два вида государственных заказчиков - получателей бюджетных средств:

- получатели согласно ст.6 БК РФ, к которым относятся органы власти и государственные казенные учреждения;

- автономные и бюджетные учреждения, а также государственные (муниципальные) унитарные предприятия, заключившие с главным распорядителем бюджетных средств Соглашение о передаче полномочий;

При этом получателю бюджетных средств в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета получателя бюджетных средств по переданным полномочиям для учета операций по осуществлению бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется органом Федерального казначейства на основании Порядка³, утвержденного приказом от 1.09.2008 г. № 87н.

Второй способ является законодательным нововведением.¹ На практике он пока распространен меньше, чем приведенный выше первый способ, а период 2014-2016 гг. считается переходным.² В этом случае осуществляется предоставление бюджетных средств в форме субсидий на осуществление капитальных вложений бюджетным и автономным учреждениям, а также государственным (муниципальным) унитарным предприятиям. Объясняется такой способ отсутствием у перечисленных учреждений и предприятий статуса получателя бюджетных средств согласно новой редакции БК РФ. Это обусловлено реформой правового положения государственных и муниципальных учреждений, проводимой согласно Федеральному закону от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ³. Данный способ предусматривает заключение Соглашения о предоставлении субсидии между получателем бюджетных средств (как правило, органом власти) и бюджетным (автономным) учреждением или государственным (муниципальным) унитарным предприятием. Стандартной передачи функций государственного заказчика от органа власти, который является в данном случае и главным распорядителем и получателем бюджетных средств, к учреждению или предприятию не происходит. Соответственно статуса государственного заказчика они не получают. Субсидии по такому соглашению поступают на счет органа Федерального казначейства, учитывающий операции со средствами организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса, и, соответственно, лицевой счет учреждения или предприятия. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется органом Федерального казначейства в соответствии с представленными организациями Сведениями об операциях с целевыми субсидиями, предоставленными государственному (муниципальному) учреждению на соответствующий год, утвержденными органом власти.

Третий способ заключается в предоставлении бюджетных средств на инвестиционные цели юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, передающим права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов государству по договору с Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или уполномоченными ими органами исполнительной власти, а также местной администрацией муниципального образования.¹ Ключевым действием здесь является заключение договора передачи коммерческими организациями эквивалентной части уставных (складочных) капиталов государству в обмен на денежные средства, предоставленные для осуществления капитальных вложений или приобретения недвижимого имущества. В рамках данного договора бюджетные средства поступают на счет организации в коммерческом банке. Статуса государственного заказчика данные организации не получают. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется органом Федерального казначейства на этапе выполнения обязательств по договору передачи уставных капиталов на основании Порядка, утвержденного приказом Минфина России от 1.09.2008 г. № 87н.²

Практической формой реализации бюджетных инвестиций являются адресные инвестиционные программы, формируемые соответственно в составе федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов.

Рассмотрим федеральную адресную инвестиционную программу – ФАИП. Формирование и реализация ФАИП осуществляется на основании утвержденных Правительством РФ Правил.³ Согласно данным Правилам, формирование и методическое сопровождение ФАИП осуществляет Минэкономразвития России, которое доводит до субъектов бюджетного планирования методические рекомендации по подготовке предложений по определению бюджетных ассигнований. К субъектам бюджетного планирования относятся все федеральные министерства. После утверждения Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета субъекты бюджетного планирования совместно с предполагаемыми главными распорядителями и с учетом предложений государственных заказчиков формируют предложения о распределении бюджетных ассигнований по объектам. К главным распорядителям относятся федеральные министерства, федеральные службы и агентства им подведомственные, а также наиболее значимые учреждения культуры, науки, образования и здравоохранения. К государственным заказчикам могут относиться как сами главные распорядители, так и учреждения и предприятия, находящиеся в их ведении. Указанные предложения поступают в Минэкономразвития России для обработки и составления проекта ФАИП.

Подготовка таких предложений является ключевым этапом в процессе формирования ФАИП и именуется на практике заявочной кампанией. Государственные заказчики (заказчики) вместе с заявкой представляют главному распорядителю копию положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и документы об ее утверждении, копию положительного заключения о достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства, титульные списки вновь начинаемых или переходящих объектов капитального строительства в очередном финансовом году и плановом периоде. Если государственный заказчик подает заявку на проведение проектно-изыскательских работ, то вместо вышеназванных документов он представляет задание на проектирование. Заявки с перечисленными выше приложениями являются основной первичной документацией. Краткий алгоритм формирования ФАИП представлен на рис. 11.1.3.

Поскольку инвестиционные проекты сопряжены с множеством рисков, их результаты далеко не всегда соответствуют изначальным параметрам. Очевидно, что чем ближе проект к своему завершению, тем выше вероятность, что ожидания будут оправданы. В связи с этим вновь начинаемые стройки и объекты менее приоритеты. Вероятность же согласования заявки на проектно-изыскательские работы самая низкая и требует одобрения Правительства РФ. Кроме того, проекты стоимостью свыше 1,5 млрд руб. отдельно рассматриваются Правительством РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ.¹

ФАИП состоит из программной и непрограммной частей. В программную часть включаются объекты, которые уже представлены в разделах капитальных вложений федеральных целевых программ (ФЦП). Соответственно внесение объектов в программную часть ФАИП происходит автоматически для всех объектов, представленных в соответствующей ФЦП. Алгоритм формирования ФЦП в части объектов капитальных вложений, также организуемый Минэкономразвития России, аналогичен вышеизложенному, но является при этом отдельной процедурой. У объектов, не попавших в ФЦП по разным причинам, существуют возможности ежегодно осуществлять попытки включения в непрограммную часть ФАИП.

Рис. 11.1.3. Алгоритм формирования ФАИП

ФАИП состоит из программной и непрограммной частей. В программную часть включаются объекты, которые уже представлены в разделах капитальных вложений федеральных целевых программ (ФЦП). Соответственно внесение объектов в программную часть ФАИП происходит автоматически для всех объектов, представленных в соответствующей ФЦП. Алгоритм формирования ФЦП в части объектов капитальных вложений, также организуемый Минэкономразвития России, аналогичен вышеизложенному, но является при этом отдельной процедурой. У объектов, не попавших в ФЦП по разным причинам, существуют возможности ежегодно осуществлять попытки включения в непрограммную часть ФАИП.

В 2014 г. программная часть ФАИП составляет 507,4 млрд руб., непрограммная – 282,8 млрд руб. Укрупненно структура ФАИП на 2014 г. представлена в табл. 11.1.3.

Таблица 11.1.3. Структура ФАИП по комплексам на 2014 г., млрд руб.

ВСЕГО ФАИП	в том числе
	Социальный комплекс			Производственный комплекс		Специальный комплекс, всего
	всего			всего	в том числе транспорт и связь
		Жилищное и коммунальное строительство	Образование , культура, здравоохранение
790,2	223,8	64,7	118,4	345,4	298,3	221,0

Процесс подготовки и формирования адресных инвестиционных программ (далее – АИП) субъектов федерации аналогичен федеральному. Примеры бюджетных инвестиций субъектов федерации представлены в табл. 11.1.4.

Таблица 11.1.4. Примеры бюджетных инвестиций субъектов федерации, млн руб.

Показатель	АИП Москвы	АИП Санкт-Петербурга
ВСЕГО	374 953,8	97 152,1
Дорожное хозяйство	94 650,0	13 531,7
Здравоохранение	9 472,0	7 043,8
Образование	11 510,0	1 886,1
Культура	5 516,0	473,3
Физическая культура и спор	11 765,0	5 784,5
Метростроение	133 724,7	21 139,4
Наземный транспорт	24 817,3	4 650,1
Жилищное хозяйство	45 057,6	7 890,7
Коммунальное хозяйство	18 891,6	22 973,2

Новации бюджетного законодательства, вступившие в силу с 2014 г., безусловно, призваны усилить борьбу с недобросовестными подрядчиками и поставщиками, снизить уровень коррупции путем повышения прозрачности информации о бюджетных инвестициях, оптимизировать процедуры отбора инвестиционных проектов. Например, заявки бюджетных и автономных организаций, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий на финансирование из ФАИП при отсутствии проектно-сметной документации и положительного заключения государственной экспертизы приниматься не будут, что должно повысить вероятность исключения сомнительных и непроработанных проектов.¹ Повышение информационной прозрачности, несомненно, относится к позитивным изменениям механизма осуществления бюджетных инвестиций. Например, ФАИП представлена в электронном виде на сайте Минэкономразвития по ссылке: http://faip.economy.gov.ru/cgi/uis/faip.cgi/G1.

Однако есть и нерешенные проблемы, например, несовершенство системы выбора инвестиционных проектов. Критерии, установленные в соответствии с методикой Минэкономразвития России², не позволяют осуществить подбор оптимальной комбинации проектов, которая обеспечила бы устойчивый экономический рост. Все проекты подлежат сравнению по уровню приоритетности, объективное установление которой сомнительно даже при наличии интегральной оценки, установленной данной методикой. Так, сложно сказать при прочих равных условиях, что важнее для города, дом культуры или стадион. Предпосылки для подготовки единой электронной базы инвестиционных проектов и внедрения математических методов оптимизации выбора пока отсутствуют.

Отдельного рассмотрения требуют государственные инвестиционные фонды, представляющие собой часть средств бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.³ К таким фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации (ИФ РФ) и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации. Инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации могут быть созданы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

ИФ РФ был сформирован 1 января 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации». За предоставление государственной поддержки за счет средств Фонда отвечает Минрегионразвития России. Инвестиционные проекты ИФ РФ подразделяются на инвестиционные проекты общегосударственного значения и региональные инвестиционные проекты. Перечень инвестиционных проектов ИФ РФ представлен на сайте Минрегионразвития России: http://www.minregion.ru/invest_phound?locale=ru. Согласно данным сайта на 1.01.2014 г. из средств Фонда израсходовано 23,4 трлн руб. При этом средства инвесторов на ту же дату составили 64,3 трлн.руб. Например, стоимость строительства скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км за весь период реализации проекта (2008-2013 гг.) составила 66,1 млрд руб., где доля бюджетных ассигнований ИФ РФ равна 29,5 млрд руб. Инвестором выступило ООО «Северо-Западная концессионная компания». Такой проект, как строительство и последующая эксплуатация многопрофильного перегрузочного комплекса «Юг-2» в морском торговом порту Усть-Луга демонстрирует более значительное участие инвестора. Общая стоимость составила 8,5 млрд руб., доля бюджетных ассигнований ИФ РФ не превысила 2 млрд руб. Инвестором выступило ОАО «Компания «Усть-Луга».

В целом проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства, имеют серьезные перспективы для развития. При этом современная государственная инвестиционная политика направлена на недопущение конкуренции таким проектам со стороны бюджетных инвестиций.¹ Ожидается, что положительный эффект будет получен от реализации механизма проведения обязательного публичного технологического и правового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием, обеспечивающий повышение эффективности использования бюджетных средств, снижение стоимости и сокращение сроков строительства, повышение конкурентоспособности производства.

11.2. ГЧП – инновационная форма взаимодействия власти и бизнеса

Современные условия возрастающей глобальной конкуренции требуют от каждого государства существенных вложений в свое развитие для удержания и улучшения своих позиций на мировом рынке. В условиях геополитической нестабильности, значительного замедления темпов экономического роста в России, низкой производительности труда по сравнению с индустриальными странами, существенного объема возрастающих социальных расходов в бюджетах регионов и их долговой нагрузки, перспективным направлением инвестиционного развития в стране может и должно стать государственно-частное партнерство (ГЧП).

В своем современном понимании ГЧП появилось в Великобритании в 1992 г. в рамках новой на тот момент концепции управления государственной собственностью, названной «частная финансовая инициатива» - Private Finance Initiative (PFI)¹. Ее целью была максимальная передача бизнесу через соглашения о партнерстве функций по финансированию строительства, эксплуатации, реконструкции и управления объектами государственной собственности в сферах производственной и социальной инфраструктуры. За 20 с лишним лет своего существования механизм ГЧП получил широкое распространение во многих странах, показал свою эффективность и известен под названием Public Private Partnership (PPP).

В тоже время, опыт взаимодействия государства и бизнеса в процессе выполнения совместных инвестиционных проектов возник еще за долго до ХХ века. Первый водный канал с привлечением частных средств по концессионному принципу был построен во Франции в 1552 году, знаменитая Эйфелева башня также считается результатом ГЧП².

По мере развития ГЧП в Европе сформировались альтернативные модели – британская и французская³. Британская модель рассматривается как более либеральная. Здесь государство во многом делегирует предпринимателям право решать где и как создавать инфраструктурные объекты, оставляя за собой право выдавать частным партнерам официальные разрешения и согласования. Во французской модели государство почти полностью оставляет за собой контроль над развитием инфраструктуры, в том числе был создается специальный контролирующий орган.

Рассмотренные две модели - это своего рода грани ГЧП: проект может инициироваться частным партнером, который привлекает публичного партнера (государство), а также проект может продвигаться публичным партнером, который на решение своих задач привлекает частный ресурс. Во многих странах ГЧП применяется для реализации крупных проектов национального масштаба (Великобритания, Франция). В некоторых государствах также распространена кооперация на региональном и муниципальном уровнях (США, Испания).

Регулирование ГЧП в каждой стране имеет свои особенности. Кроме соответствующего законодательства, во многих государствах созданы специальные органы по управлению данными проектами¹. В Испании, например, реализуется большое количество инфраструктурных проектов в автодорожной сфере. Для этого создано специальное государственное агентство SEITT. Для развития британской системы управления в области ГЧП в современном виде в 2000 г. была создана специальная государственно-частная компания PartnershipUK. Она, в частности, осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства, сопровождает проекты и участвует в распределении их рисков. По похожей схеме сформировано управление проектами ГЧП в ряде иных государств, в том числе в ФРГ (PartnerschaftDeutschland).

По-иному управляют проектами ГЧП во многих развивающихся странах. Здесь практикуется принятие специального законодательства по ГЧП, а также формируют соответствующие государственные органы по управлению и регулированию ГЧП. В качестве примера можно привести опыт Сербии и Хорватии, где созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям. В Республике Польша действует специальное агентство, образованное в соответствии с национальным законодательством о платных автодорогах. Важнейшей сферой деятельности подобного регулирующего органа является, в том числе, определение правил системы управления ГЧП в стране.

Российская модель ГЧП во многом использует зарубежные подходы. Отсутствие необходимого финансирования в 1990-х привело к образованию огромного «отложенного инвестиционного спроса». В этой связи, в России проекты ГЧП требуются в значительном объеме во всех отраслях, где это необходимо государству и выгодно бизнесу. Первым опытом реализации проектов ГЧП в современной России стали соглашения о разделе продукции (СРП). СРП - это договоры, в соответствии с которым РФ предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения². От заключения подобных соглашений российское руководство отказалось в последние годы, но при этом до сих пор действует целый ряд успешных СРП-проектов, в том числе СРП по разработке нефтегазоконденсатных месторождений - проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», заключенные в середине 1990-х годов.

Однако в России ни в экспертном сообществе, ни на государственном уровне до сих пор не сформировано единого мнения о сущности и границах ГЧП. Некоторые авторы понимают его широко, как любое взаимодействие власти и бизнеса, иные же рассматривают ГЧП в узком смысле, как реализацию крупных инфраструктурных проектов с использованием ресурсов государства и частных партнеров. В частности, в принятой в 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.¹ предусмотрено, что в целях повышения благосостояния граждан России и динамичного развития экономики, в том числе для снижения предпринимательских и инвестиционных рисков, предлагается максимально полно использовать возможности ГЧП. Оно должно применяться, прежде всего, в сферах исследований, разработок, распространения новых технологий, развития инфраструктуры. Также указано на необходимость формирование комплексной системы финансовых институтов развития механизмов ГЧП для инвестиционных целей. С другой стороны, в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.² указывается на необходимость проработки и расширения практики применения фондов целевого капитала, особенно в сферах науки, образования, культуры, как одного из направлений развития ГЧП в России.

В современных публикациях можно найти разные определения ГЧП. Так, по мнению эксперта Всемирного банка Д. Делмона, ГЧП – это соглашение между публичной и частной сторонами о предоставлении инфраструктурных услуг населению или об оказании помощи государству и муниципалитетам в предоставлении этих услуг³. Велисов М.В., например, определяет ГЧП как правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления⁴. В данном определении представляется спорной идея равноправия государства и бизнеса, так как в российских условиях проекты ГЧП возникают в сферах, которые являются значимыми, прежде всего, для государственного партнера, и под данные проекты государство привлекает частного партнера. Так, например, в монографии А.В. Белицкой справедливо указывается, что в понятии ГЧП первичным является государственное. Это подразумевает, что проект инициируется государством, далее государство привлекает бизнес для решения общественно значимых задач¹. Профессор В.Г. Варнавский разделяет приведенную выше позицию о том, что государство доминирует в проектах ГЧП, указывая: «государство стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой»². ГЧП понимается им в двух смыслах: как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития, а также как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

Поясним смысл ГЧП на примере. В рамках ГЧП нет необходимости направлять бюджетные средства на строительство платной автодороги, если проект является окупаемым для частного инвестора в приемлемой перспективе, то есть способен генерировать доход, достаточный для окупаемости инвестиций с учетом необходимой нормы рентабельности. Бюджетные средства можно направить на строительство дороги в населенном пункте, где механизм ГЧП не может быть реализован по разным причинам: невыгодности для инвестора, отсутствия платежеспособных пользователей и пр.

Практика показывает, что в России в основном ГЧП реализуется в сфере строительства и в форме концессий. При этом выбор частного партнера на осуществление проектов ГЧП в форме концессионных соглашений реализуется через проведение открытых и закрытых конкурсов в соответствии с законом РФ «О концессионных соглашениях»³. В этой связи механизм выбора партнера в проектах ГЧП аналогичен определению подрядчика в рамках обычных государственных (муниципальных) закупок в соответствии с законом РФ от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В целях содействия развитию проектов ГЧП в России созданы специальные институты. В первую очередь, необходимо отметить государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - ВЭБ). ВЭБ создан и действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики России, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной законодательством деятельности¹. Для содействия развитию ГЧП в России в ВЭБ созданы²:

• Дирекции государственно-частного партнерства. Целью ее деятельности является оказание поддержки органам государственной и муниципальной власти в реализации отраслевых, региональных или городских стратегий развития общественной инфраструктуры на условиях ГЧП.

• ОАО «Федеральный центр проектного финансирования», который оказывает услуги инвестиционного консультирования органам власти по вопросам формирования проектов, осуществляет на возвратной основе инвестиционную деятельность по финансированию подготовки проектов, привлекает заинтересованных инвесторов к финансированию подготовки проектов.

• Российский фонд прямых инвестиций – инвестиционный фонд, созданный для привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику для реализации перспективных социально-значимых проектов. Зарезервированный капитал фонда – 10 млрд долл. США.

В соответствии со ст. 179.2. БК РФ в России могут создаваться инвестиционные фонды, как часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. К инвестиционным фондам относится Инвестиционный фонд РФ и инвестиционные фонды субъектов РФ, см. п. 5.4.

Серьезной проблемой при реализации проектов ГЧП в России все еще является слабость и неустойчивость кредитной системы в плане долгосрочного проектного финансирования. Только единичные крупные банки способны профинансировать частного партнера в рамках долгосрочного проекта ГЧП с существенным объемом необходимых ресурсов. По состоянию на начало 2014 г. в России действовало 79 подобных проектов. При этом, общий объем частных вложений по 71 проекту составил 307 млрд руб.³ Больше всего проекты ГЧП представлены в автодорожном строительстве. В частности, один из крупнейших государственных российских банков ВТБ является лидером консорциумов, которые реализовали такие крупнейшие российские проекты ГЧП как строительство центрального участка «Западного скоростного диаметра» и реконструкция аэропорта «Пулково»¹.

Следует также отметить отсутствие механизма реализации комплексных инвестиционных проектов ГЧП, в условиях принятия на себя расходных обязательств и скоординированного выполнения своих обязательств несколькими публичными партнерами. Сохраняется «забюрократизированность» процедур и явная информационная недостаточность для бизнеса при создании и реализации проектов ГЧП.

Кроме того, в России до сих пор не принято федерального закона о ГЧП, хотя различные варианты проекта подобного закона рассматриваются в правительстве РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ уже не первый год. Проекты ГЧП можно реализовывать на основе закона о концессиях или законодательства субъектов РФ о ГЧП. «Собственные» законы о ГЧП приняты в 69 регионах России², в тоже время региональные власти опасаются активно использовать ГЧП в иных формах, кроме концессий, из-за возможных противоречий с федеральным законодательством. При этом в мировой практике используется широкий спектр моделей ГЧП, которые будут подробно рассмотрены в следующем параграфе. В 2014 г. началась разработка проекта федерального закона «Об инвестиционных проектах с государственным или муниципальным участием», рассмотрение которого планируется во втором полугодии 2014 г. Данный законопроект направлен на обеспечение законодательного закрепления проектного подхода и требований к оценке и аудиту инвестиционных проектов, претендующих на бюджетную поддержку, при осуществлении бюджетной политики в отраслях национальной экономики. Принятие законопроекта позволит повысить эффективность бюджетных расходов инвестиционного характера, а также привлечь частные инвестиции в проекты с государственным участием.