Введение

В течение 12 лет (2001–2013 гг.) в стране проводилась реформа государственной гражданской службы. Ее этапы (2002–2005 гг., 2006–2007 гг., 2009–2013 гг.) характеризовали изменение приоритетов кадровой политики в государственной гражданской службе.

Процессы и результаты реформирования государственной службы Российской Федерации были тесно связаны с решением важнейшей проблемы - формированием кадрового состава государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения. Эта идея была подтверждена в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» в качестве одного из приоритетных направлений реформы.

В результате реформы достигнут ряд положительных результатов. В то же время все еще проявляется неэффективность государственного управления, продолжается острая критика государственной службы как со стороны политического руководства России, так и средств массовой информации, многих граждан и самих государственных служащих. Приходится признать, что цели реформы достигнуты далеко не в полной мере. Поэтому ключевой задачей науки является установление причин низкой эффективности реформы государственной службы и определение выхода из ее затяжного кризиса. Это побуждает вернуться к истокам – к кадровой политике в государственной гражданской службе.

Актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, в официальных документах о реформировании государственной службы содержались противоречия между верными, по сути, целями и задачами ее реформы, которые объективно обусловлены (обеспечение целостности системы, создание системы управления государственной службой, контроль гражданского общества за деятельностью государственных служащих, планирование их карьерного роста, развитие дополнительного профессионального образования государственных служащих и др.) и отсутствием реальных предложений по изменению системы управления кадровым составом, пересмотру статуса составных частей субъектов управления этим составом, особенно кадровых служб государственных органов. Задачи реформы не были увязаны с кадровыми процессами в обществе, особенно в предпринимательстве, муниципальной службе и политической элите.

Во-вторых, в науке и практике недооценивается понимание кадрового состава государственной службы как целостности и важнейшего ресурса ее реформирования. В целевых индикаторах и показателях федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» отсутствовал ряд принципиально важных критериев качества кадров, таких как профессионализм государственных служащих, представительство в их составе специалистов с управленческим образованием, гендерные характеристики и др.

В-третьих, субъекты управления кадровым составом слабо используют структурно-функциональных анализ этого состава, в частности, социологический и статистический методы. При этом государство, как главный субъект управления государственной службой, не обеспечивает других субъектов управления кадровым составом полноценной и качественной статистической и социологической информацией.

В-четвертых, в государственной гражданской службе Российской Федерации принята должностная система ее прохождения, что затрудняет управление формированием кадрового состава этой службы. При приеме на службу и замещении вакансий учитываются в основном требования к должности, а не потребности кадрового состава как целого.

В-пятых, в нормативных документах государственных органов, регулирующих процесс формирования кадрового состава гражданской службы, ставится задача значительного сокращения численности гражданских служащих, что вызывает необходимость совершенствования управления кадровым составом с тем, чтобы сокращение не привело к потере качественных его показателей.

В-шестых, по исследуемой теме кадровой политики в государственной гражданской службе нет специальных работ, а технологии формирования ее состава сводятся к действиям по отношению к отдельным гражданам или государственным служащим без связи отбора, профессионального развития, должностного роста или других технологий с потребностями кадрового состава как совокупности и целостности, с источниками – социальными институтами общества.

Все это определило подходы к выбору объекта, предмета, целей и задач данного исследования.

Объект исследования – государственная гражданская служба.

Предмет исследования – формирование состава и структуры государственной гражданской службы и ее кадровых отношений с основными социальными институтами гражданского общества.

Цель исследования – выявление сущности и содержания кадровой политики по развитию кадрового состава государственной гражданской службы и разработка рекомендаций по повышению его качества.

Достижение поставленной цели предполагает следующие исследовательские задачи:

• выявить сущность кадровой политики в государственной гражданской службе, ее объекты, субъекты и правовые основы;

• раскрыть основные направления формирования качества кадрового состава государственной гражданской службы;

• изучить взаимодействие государства и социальных институтов гражданского общества в решении кадровых вопросов.

Теоретической основной исследования стали идеи А.А. Богданова – об общих законах организации, М. Вебера – о рациональной бюрократии как статусной группе, Э. Дюркгейма – о функциональном подходе, П. Штомпки – о социологии социальных изменений, Э. Мэйо – о человеческих отношениях, П.А. Сорокина – о социальной стратификации и социальной мобильности, В.Г. Афанасьева – о социальной технологии как механизме управления.

Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 25 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)"», федеральные законы Российской Федерации Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и документы федеральных органов власти.

Эмпирическую базу работы составили результаты конкретных социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации, при личном участии авторов.

1. Экспертный опрос «Проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности Российской Федерации» (ноябрь – декабрь 2008 г.). В опросе участвовали 270 экспертов из числа руководителей организаций, руководителей служб управления персоналом, представителей органов государственной власти и управления, общественных организаций, научных работников. Руководитель проекта – д-р социол. наук, профессор Турчинов А.И. Руководитель социологического исследования – д-р социол. наук, профессор Магомедов К.О. Индекс в монографии: АП КП УПО-08.

2. Социологический опрос «Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации» (октябрь – ноябрь 2009 г.). Опрос проведен в 23 субъектах Российской Федерации всех федеральных округов, в том числе: республиках – Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Татарстан, Чеченская, Удмуртская, Хакасия; краях – Алтайском, Красноярском, Ставропольском, Хабаровском; областях – Брянской, Владимирской, Калининградской, Мурманской, Орловской, Пензенской, Самарской, Сахалинской, Челябинской; в Ямало-Ненецком автономном округе; городах – Москва, Санкт-Петербург. Всего опрошено 1 270 респондентов из числа населения. Руководитель проекта – д-р социол. наук, профессор Турчинов А.И. Руководитель социологического исследования – д-р социол. наук, профессор Магомедов К.О. Индекс: ДНП ГС-09.

3. Экспертный опрос «Кадровый состав государственной службы в условиях ее реформирования» (январь – март 2011 г.). В опросе участвовало 137 экспертов из числа государственных гражданских служащих федерального и регионального уровня. Руководитель социологического исследования – д-р ист. наук, профессор Нечипоренко В.С. Индекс: КС ГГС-11.

4. Анализ должностных регламентов государственных служащих (март 2012 г.). Изучено 102 должностных регламента всех категорий и групп должностей федерального и регионального уровней государственной гражданской службы. Руководитель исследования – д.и.н., профессор Нечипоренко В.С. Индекс: ДР – 107.

5. Социологический опрос «социально-профессиональные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (май-июнь 2012 г.). Опрошено 1008 респондентов из числа государственных служащих. Руководитель проекта – д-р социол. наук, профессор Турчинов А.И. Руководитель социологического исследования – д-р социол. наук, профессор Магомедов К.О. Индекс: СПП ГГС – 12.

Для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:

• Социологический опрос населения, государственных служащих и экспертов «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти» (апрель – май 2001 г.). Опрошено 1434 респондента из состава населения, 1183 – из числа государственных гражданских служащих, 90 – экспертов. Руководитель проекта – д-р социол. наук, профессор Турчинов А.А.¹ Индексы в монографии: ТО ГС – 01 н. (население); ТО ГС – 01 г. (госслужащие); ТО ГС – 01 э. (эксперты).

• Социологический опрос «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь 2003 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1 202 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Руководитель исследования – д-р социол. наук, профессор Магомедов К.О. Индекс: АП ГСН-03.¹

• Экспертный опрос «Муниципальные служащие о работе органов местной власти» (октябрь 2004 г.). Опрошено 228 экспертов. Руководитель исследования – д-р социол. н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: РОМН – 04 э.²

• Социологический опрос населения «Население о работе органов местной власти» (октябрь 2004 г.). Опрошено 1121 респондент. Руководитель исследования – д-р социол.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: РОМН – 04 м.³

• Социологический опрос «Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Всего опрошено 1 102 человека. Руководитель исследования – д-р социол. наук, профессор Магомедов К.О. Индекс: АП ГГС-06.⁴