Отрасли права, определяющие основы управления кадровым составом гражданской службы

В сфере управления кадровым составом гражданской службы действуют нормы различных отраслей права, прежде всего, конституционного (государственного), административного и трудового.

Нормы конституционного права в управлении кадровым составом государственной гражданской службы

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в законодательстве закреплен принцип равного доступа граждан к государственной службе¹. Данный принцип влияет на организацию приема на эту службу, проведение конкурсов, формирование кадрового состава и т. д. При этом требуется соответствие поступающих требованиям по уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям, навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Наряду с этим существует ряд запретов, ограничений, связанных со следующими обстоятельствами: недееспособность; не снятая судимость; отказ от процедур, связанных с допуском к государственной тайне; заболевание, препятствующее осуществлению службы; родство с другими служащими при прямой подчиненности по работе; выход из гражданства Российской Федерации и др.

В Конституции Российской Федерации содержится также норма, запрещающая депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе¹. Этим предполагается не допустить зависимости депутатов от исполнительной ветви власти, с одной стороны, а с другой, – обеспечить разделение работников на лиц, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и лиц, осуществляющих в них административную власть в соответствии с принципом дихотомии государственного управления. Данная норма в законодательстве распространена и на депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеет ст. 71 Конституции, в соответствии с которой федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации². Вследствие этого кадровые политики в гражданской службе на федеральном и региональном уровнях разрабатываются относительно обособлено. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация, а также и реализация кадровой политики – в ведении субъекта Российской Федерации.

На этой основе субъекты Российской Федерации могут принимать законы о своей гражданской службе в целом, а также по более частным вопросам – об аттестации, квалификационном экзамене, резерве кадров, денежном содержании служащих, пенсионном и санаторно-курортном их обеспечении и др. Субъекты Российской Федерации принимают региональные законы о гражданской службе, в которых отражаются особенности кадровой политики на региональном уровне.

Особое значение имеют нормы, связанные с правами и свободами человека и гражданина. На их основе формируется правовой статус гражданских служащих, механизм и технологии работы с кадрами в целом. Практическая реализация правового статуса человека и гражданина предполагает подключение других отраслей права, в которых этот статус становится частью общественной жизни путем конкретных правоотношений.

Важную роль играет положение Конституции Российской Федерации о том, что всякое ограничение прав личности допускается только по Федеральному закону (ст. 55), поскольку одной из особенностей государственной гражданской службы является то, что эта служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих в ней. Субъекты управления кадровым составом призваны контролировать соблюдение этих ограничений государственными служащими.

Нормы административного права управления кадровым составом государственной гражданской службы

Правовую основу управления кадровым составом в гражданской службе составляет ряд норм административного права. Они регулируют отношения в процессе организации и деятельности аппарата исполнительной власти.

Применительно к гражданской службе основные требования административного права содержатся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.).

Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа разделения власти привело к признанию самостоятельности исполнительной ветви, усилению ее независимости от законодательной (представительной) ветви. Данное обстоятельство повышает роль административного права в регулировании управленческих отношений, в том числе правовых основ управления кадровым составом гражданской службы.

Государственные служащие являются субъектами управления, реализации исполнительно-распорядительных функций. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего это касается внешних отношений: связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями. Большинство этих отношений регулируется нормами административного права. Выполнение соответствующих обязанностей становится основой оценки деятельности государственных служащих как одной из важнейших форм управления кадровым составом.

В нормах, определяющих работу с кадрами, учитываются особенности государственного управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т. д. Административное право обеспечивает строгие принципы управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Неравенство государственных служащих в процессе управления юридически закреплено в нормах права, принципах гражданской службы. Исходя из этого, в процессе работы с кадрами вырабатываются должностные регламенты, требования к профессиональным и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила.

Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной деятельности служащих развивается в направлении уточнения правового статуса государственных органов, их полномочий, принципов деятельности, повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан, расширения практики стимулирования их инициативы, обеспечения реализации законов государства.

Изменения в законодательстве, в свою очередь, влияют на деятельность кадровых служб по контролю выполнения должностных обязанностей гражданскими служащими, совершенствованию правового механизма отбора на службу, обеспечению должностного и профессионального роста служащих. Эта сфера отношений, тесно связанная с кадрами, составляет ядро государственной кадровой политики относительно работы с кадровым составом гражданской службы. На этой основе вырабатываются должностные (служебные) регламенты, процедуры, правила, технологии работы и другие элементы управления.

В формировании норм административного права по отношению к гражданским служащим важную роль играют указы Президента Российской Федерации, имеющие подзаконный характер: о принципах служебного поведения государственных служащих; о конкурсе; об аттестации; о квалификационном экзамене; о стаже государственной службы; о реестре и др.

Нормы трудового права в управлении кадровым составом в государственной гражданской службе

К правовым основам управления кадровым составом в гражданской службе относятся некоторые нормы трудового права. Эти нормы регулируют прежде всего внутренние отношения государственной службы и охватывают важные направления реализации кадровой политики: прием граждан на службу, порядок ее прохождения, проведение конкурса, аттестации, служебное время и время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т. д. Важно, что они в полной мере касаются той категории работников государственных органов, которые не являются государственными служащими.

Законодательством Российской Федерации устанавливается приоритет норм административного (публичного) права перед нормами трудового права, регулирующему сферу частного права. Что касается Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) и других актов законодательства о труде, то они применяются к отношениям государственной гражданской службы не в полном объеме, а исключительно в случаях, неурегулированных Законом и другими актами федерального законодательства о гражданской службе.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, Законом о государственной гражданской службе устанавливаются и иные основания увольнения гражданского служащего. Кроме того, определяются гарантии правовой и социальной защиты служащих.

Наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством Российской Федерации касаются прав и обязанностей, а также их ограничений для гражданских служащих.

Ч. 5 ст. 11 ТК РФ предусматривает, что особенности правого регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами. ТК РФ закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их прав на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных трудовых споров. Таким образом, принципиальный вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о гражданской службе как административном институте до конца еще не решен.

Разумеется, здесь сказывается влияние административного права, вызывающее для государственных служащих отклонения от норм трудового права. В связи с этим в нормах права предусмотрено, что на гражданских служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными законами о государственной службе.

Трудовое право исходит из наемного характера гражданской службы, рассматривает ее как сферу реализации права граждан на труд. Трудовой договор признается нормативным документом, обеспечивающим реализацию этого права, поскольку он лучше всего отвечает потребностям рыночных отношений, основанных на наемном характере труда. Трудовые отношения государственных служащих отнесены к предмету трудового права. Эти отношения затрагивают работу служащего в органе, где он трудится. Управленческие отношения, которые выходят за пределы коллектива государственного органа, касаются функций этого органа и регулируются нормами административного права.

Отклонения от норм трудового права, установленные федеральными законами о гражданской службе, касаются: порядка разрешения споров об увольнении служащих; замещения вакантных должностей по конкурсу; ограничений конституционных прав служащих как граждан (запрет заниматься предпринимательской деятельностью, ограничения на совместительство и др.); сроков отпуска (не менее 30 календарных дней с правом на дополнительный отпуск за стаж службы); оплаты труда (надбавки к окладу за чин, особые условия труда, выслугу лет, а также премии по результатам работы) и т. д.

Активное использование норм трудового права в управлении персоналом гражданской службы обусловлено прежде всего обязательством России признать составной частью своей правовой системы нормы международного права.

В частности, в соответствии с Конвенцией Международной организации труда (МОТ) «О трудовых отношениях на государственной службе» государственные служащие рассматриваются как наемные работники. Это требует сохранения за гражданскими служащими трудовых прав, имеющих непосредственное отношение к правам человека. Сказанное означает, что условия труда лиц, работающих по найму, и условия прохождения гражданской службы не должны быть хуже, чем предусмотрено нормами Конвенции Международной организации труда.

Наряду с этим сказывается влияние традиций советского периода, когда действовали трудовая модель государственной службы и отношения трудового найма, которые регулировались нормами трудового права даже по тем вопросам, по которым в других странах эффективнее зарекомендовали себя нормы административного права.

Абсолютизация трудовой модели гражданской службы порождает непрофессионализм государственных служащих, подбор их по признакам личной преданности, знакомства, родственных связей, осложняет правовое регулирование прохождения службы, профессионального развития персонала. Вследствие этого деятельность персонала государственных органов часто оказывается неэффективной, что существенным образом снижает их авторитет.

Отдельные отношения в системе управления кадровым составом гражданской службы регулируются нормами других отраслей права. В частности, нормы права социального обеспечения регулируют решение вопросов обеспечения гарантий государственным служащим и членам их семей, нормы государственного страхового права – решение вопросов обязательного государственного страхования служащих и др.

Таким образом, сочетание норм различных отраслей права в формировании правовых основ гражданской службы порождает административно-трудовую модель управления кадровым составом гражданской службы. При этом усиливается роль элементов и компонентов административного права.