1.3. Состав государственной гражданской службы как целостность и объект кадровой политики

В управленческих науках много внимания уделяется субъектно-объектным отношениям, взаимосвязям субъекта и объекта управления. Эти отношения, получившие название управленческих, касаются функционирования и развития государственной службы как социальной системы.

Государственная гражданская служба означает профессиональную деятельность людей, объединяемых целями этой службы. Поэтому её можно рассматривать как социальную систему, в которой имеются объекты и субъекты управления. Одним из таких объектов можно считать кадровый состав гражданской службы, который формируется, направляется, управляется соответствующей подсистемой – субъектом управления. Для реализации целей субъекта управления ему важно иметь информацию о структуре и функциях объекта управления.

Значение кадрового состава как объекта управления состоит в том, что он является важнейшим компонентом системы, который принимает управленческие решения и организует их реализацию.

Объект управления включает отношения в социальной среде государственных служащих, отражает их интересы и мотивацию, внутригрупповые нормы, методы формирования.

Управление предполагает упорядоченное воздействие на взаимосвязи между частями кадрового состава, влияние на них как объект управления. При этом объект управления имеет структуру, взаимосвязи между структурными элементами, направленность движения. Особенностью кадрового состава государственной гражданской службы как объекта управления является то, что его основу составляют люди – государственные служащие, обладающие специальными управленческими знаниями, умениями и навыками для осуществления от имени государства определённых общегосударственных, общенародных задач.

Термин «кадровый состав» прочно вошёл в обиход в литературе о государственной кадровой политике, управлению персоналом в целом и государственной службе, в частности. В то же время в литературе практически отсутствует определение данного понятия, что затрудняет научный анализ кадрового состава государственной гражданской службы.

Профессор В.А.Сулемов определяет «…кадровый состав через кадровый потенциал, человеческий, материальный, количественные и качественные параметры работников аппарата органов государственной власти, обеспечивающих реализацию их полномочий и функций».¹ В этом определении кадрового состава выделяется необходимость анализа черт, параметров, т.е. косвенных критериев. В то же время не определяется сущность данного состава. При этом понятие (кадровый состав) определяется через другое (кадровый потенциал), которое не является синонимом первого, а имеет собственное содержание: совокупность социальных возможностей государственных служащих, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения определённых задач.

В научной литературе встречается также термин «кадровый корпус» как синоним понятия «кадровый состав».² Представляется, что такой подход в настоящее время не даёт возможности выявить сущность кадрового состава государственной службы в целом, поскольку понятие «кадровый корпус» закрепилось за отдельными видами государственной службы, обладающими особым статусом («дипломатический корпус», «офицерский корпус»), а не за государственной службой в целом.

Таким образом, отправной точкой исследования проблемы является выявление сущности понятия «кадровый состав государственной службы». Представляется, что в решении этой задачи следует исходить из положений системного подхода.

Понятие «состав» означает совокупность людей, образующая какое-нибудь целое»,³ «сочетание, соединение, общий итог чего-нибудь».⁴

Понятие «совокупность» применительно к государственной гражданской службе означает сочетание, соединение двух уровней этой службы – федеральной службы и службы субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, соединяют государственных служащих, работающих в различных государственных органах власти и управления. В связи с этим можно говорить о кадровом составе гражданской службы субъекта Федерации, федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации. Исходя из этого следовало бы различать целое и части.

Исследованиями целого занимались многие выдающиеся ученые, среди которых особый вклад в его понимание внесли Аристотель и А.А.Богданов.

Аристотель характеризовал целое как некоторого рода единство, причем целое больше (организованность) или меньше (дезорганизованность) суммы его частей.¹

А.А.Богданов выдвинул положения о том, что организованное целое есть сумма человеческих активностей, а части, в том числе каждый работник, выполняют в ней и для нее свою определенную функцию.²

Государственная гражданская служба Российской Федерации по отношению к государственной службе субъектов Федерации, кадровым составам федеральных министерств и ведомств выступает как единое, целое, сложное, обладающее новым качеством и содержанием. По отношению к этому целому кадровые составы государственной гражданской службы субъектов Федерации, федеральных министерств и ведомств выступают как части, различающиеся по масштабу, по их роли в целом.

В философской науке сделано ряд выводов о соотношении целого и его частей: первичность целого; интеграция как условие взаимосвязанности частей; воздействие на любую из частей влияет на все остальные; каждая часть имеет свое назначение; функции каждой части определяются ее положением в целом; целое обладает новыми свойствами, отсутствующими у частей; части, объединяемые в целое, могут терять свойства, присущие им вне целого или приобретать новые.³

Государственный служащий в этом целом выступает первичной (элементарной) частицей, имеющей свои индивидуальные особенности, отличающие качества служащего от свойств государственной гражданской службы как целого. Однако этот служащий ограничивает свои особенности, реализуя функции государственной службы как целого.

Целостность кадрового состава государственной гражданской службы в настоящее время можно определить как становящуюся, ещё не ставшую целостностью.

В реальной действительности различают два вида целостности – тоталитарную и партисипативную. Тоталитарная целостность предполагает господство единообразия и тождества, нивелирование внутренних количественных различий между частями целого. Партисипативная целостность, наоборот, характеризуется полной автономией частей, проявлением их своеобразия. В этом отношении в государственной гражданской службе Российской Федерации принят промежуточный подход. В правовом отношении решающая роль принадлежит федеральному центру, а в организационном – двум уровням гражданской службы (федеральному и субъектам Федерации). Это непосредственно касается и кадрового состава этих уровней гражданской службы Российской Федерации.

Части кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации по уровням (федеральный, субъектов Федерации) различаются по количественным показателям, обладают относительной самостоятельностью. В определённой мере это касается и кадровых составов министерств и ведомств, поскольку, по закону, гражданская служба заканчивается на обеспечении полномочий государственных органов.¹

В методологии исследования кадрового состава государственной гражданской службы важна трактовка понятия «кадры», поскольку речь идёт не о составе людей вообще, а о кадровом составе государственной службы.

В концепции кафедры государственной службы и кадровой политики бывшей РАГС при Президенте Российской Федерации понятие «кадры» определяется как часть персонала организации, обладающая профессиональными способностями и статусом, необходимыми для достижения целей организации².

При этом выделяются три признака «кадровости» работников:

1) высокая профессиональная квалификация и специальная подготовка;

2) постоянство профессиональной деятельности;

3) исполнение функций и задач государственного органа.

С термином «кадры» тесно связано понятие «кадровый потенциал» государственной службы. Этот потенциал означает совокупность профессиональных возможностей государственных служащих, которые могут быть использованы для решения задач государственных органов, эффективного выполнения служебных обязанностей в соответствии с должностным регламентом.

Термин «кадровый потенциал», на наш взгляд, не является синонимом понятия «кадровый состав», а характеризует одну из сторон этого состава – возможности кадров, ресурсы государственного органа, оставляя в стороне другие, например, целостность, взаимосвязи частей и т.д. Для выражения специфики кадрового потенциала используется также понятие «резерв кадров», включающее наиболее активную и подвижную часть кадрового состава государственной службы.

Исследование кадрового потенциала государственной службы позволяет иметь некоторое представление о состоянии её кадрового состава: так, важные стороны кадрового потенциала могут быть не использованы, что ослабляет кадровый состав; и наоборот, имеющиеся качества государственных служащих могут не отвечать современным требованиям, что также снижает возможности кадрового состава. Это имеет значение в работе по обеспечению целостности и воспроизводству кадрового состава государственной службы.

Для понимания кадрового состава государственной службы как целостности представляется логичным рассматривать государственных служащих как социальную общность. Эта общность отличается численностью и значимостью своей деятельности как управленческой.

Общность обычно представляет собой совокупность людей, которые характеризуются общими признаками. Среди таких признаков государственной службы выделяют образование, совместную жизнедеятельность, общие интересы, условия и образ жизни, близость ценностей, социальных норм и других регуляторов.

Кадровый состав государственной службы относится к большим общностям – (по величине) и группам – по содержанию деятельности. Данные общности играют важную роль в развитии общества и государства в целом, отличаются активными действиями.

Как групповая общность кадровый состав государственной службы входит в социальную структуру общества, отличается определенным уровнем целостности, определяет социальное положение личности государственного служащего, в той или иной мере его потребности, интересы.

Кадровый состав государственной службы как реальная социальная общность характеризуется признаками социальной системы, социальными связями, осознанием служащими целей своей деятельности и жизни.

С этим связано выделение М.Вебером статусных групп как вида социальной общности, которая выступает агентом коллективного действия и отличается внутренней однородностью и моральной сплочённостью.¹ При этом статусная группа государственных служащих возникает благодаря реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе, вне социальных классов, а на их пересечении.

М.Вебер считал бюрократию наглядным примером статусной группы. Она стремится сохранить внутригрупповые ценности, цели и интересы, но ограничивается административной властью, не претендуя на власть политическую. В то же время бюрократия охватывает все ступеньки управленческой пирамиды и на неформальной основе контролирует распределение материальных, финансовых и кадровых ресурсов, обслуживая процесс управления. С этой целью выделяются категории должностей с чётко обозначенными профессиональными правами и обязанностями и группы должностей, отражающие уровень участия государственных служащих в управленческих процессах.

Кадровый состав как статусная группа характеризуется своим стилем жизни, вытекающим из уважения, почестей, привилегий этой группы. Этот стиль проявляется в организационной культуре государственной службы, этике и этикете поведения государственных служащих.

Для кадрового состава государственной службы России характерно наличие гарантий, которые не являются привилегиями статусной группы, а компенсацией потерь, связанных с запретами и ограничениями для государственных служащих. В Российской Федерации проблемой является развитие кадрового состава государственной службы как статусной группы, прежде всего повышение социального статуса государственных служащих на основе достигаемого статуса, пополнения кадрового состава за счёт профессионалов государственного управления.

В рамках понимания кадрового состава государственной службы как статусной группы, важное значение имеет престиж (по М.Веберу, статусная почесть), под которым понимается любое качество, присваемое группе большинством людей.²

При исследовании кадрового состава государственной службы важно учитывать изменения, которые произошли относительно роли статусной группы государственных служащих в настоящее время. Специалисты считают, что с конца 1970-х годов возросла роль политической деятельности и политической роли государственных служащих, т.е. бюрократия становится субэлитной группой политической сферы.¹ В некоторых странах (США, Франция) среди государственных должностей появились политические должности.²

При изучении кадрового состава государственной службы как объекта исследования важно учитывать идеи, которые выработаны учёными, исследовавшими социальные группы.

Теорию социальных групп разрабатывали такие крупные учёные как Т.Гобсс, Г.Зимель, Ч.Кули, Э.Мэйо, Т.Парсонс, Р.Мертон, П.Сорокин и другие. В их работах содержится ряд важных положений: о группах упорядоченных и неупорядоченных; первичных и вторичных; политических и частных; о социализации индивида в первичной группе; об условиях сотрудничества в групповых образованиях; об уровне межличностного взаимодействия; о взаимодействии социальной группы и общества; об отличительных признаках социальной группы (взаимодействие, членство, идентичность) и т.д.

Особого внимания заслуживает определение социальной группы, сформулированное Р.Мертоном: «это совокупность людей, которые определённым образом взаимодействуют друг с другом, осознают свою принадлежность к данной группе и считаются её членами с точки зрения других людей».³

Представляет интерес и понятие «вторичная группа», поскольку такая группа образуется из людей, между которыми отсутствуют эмоциональные связи. Их взаимодействие вызвано стремлением к достижению тех или иных целей. В них ценится, прежде всего, умение работников выполнять определённые функции. Организация групп основана на должностной иерархии в кадровом составе государственной гражданской службы.

Важное значение имеют исследования профессиональных групп, проведённые в последней трети XX века В.Г.Подмарковым, Г.С.Антипиной, И.Коном и другими. По результатам исследований было высказано ряд важных идей: ведущая роль содержания труда; занятие членов группы определённым видом деятельности; единство социальных интересов, потребностей и ценностей; объединяющая роль профессии; общность профессиональных характеристик членов группы; выполнение общественно необходимой функции в структуре общественного разделения труда и деятельности; возникновение и влияние групповых норм и ценностей и др.

Теория профессиональных групп развивалась на основе достижений социологии профессий, в разработку которой внесли важный вклад М.Вебер, Э.Дюркгейм, К.Маркс, Т.Парсонс, Г.Спенсер и другие. Были высказаны идеи: о значении выделения профессий; разделении труда; дифференциации профессиональной деятельности; формировании на этой основе социальных институтов; закреплении профессий за определёнными группами общества; выдвижении требований к уровню профессиональных знаний, умений, навыков и способностей. Э.Дюркгейм сделал вывод о том, что профессиональные группы создают условия для интеграции расколотого общества.¹ В.Радаев и О.Шкаратан считали, что социально-профессиональное деление является одной из базовых стратификационных систем.²

На наш взгляд, кадровый состав современной государственной гражданской службы России как социально-профессиональная группа представляет собой совокупность людей, выполняющих управленческие функции в системе общественного разделения труда, обладающих соответствующими профессиями и специальностями.

Особенностью кадрового состава государственной службы как социально-профессиональной группы является то, что она складывается не только в силу объективных процессов, стихийно, но и поддаётся регулированию со стороны государства. С этой целью используются: законы о государственной службе, указы Президента Российской Федерации, прежде всего, связанные с формирование состава государственных служащих (отбор кадров, их профессиональное развитие и др.), другие нормативные акты; формальные и неформальные практики кадровой работы в государственных органах; статусная дифференциация государственных служащих в зависимости от выполняемых функций и квалификации и др.

В то же время влияние государства на формирование кадрового состава государственной службы как социально-профессиональной группы ограничено рисками политических, социальных, экономических и других условий, например: состояние социальной базы, подготовленной предшествующим развитием; конкурентоспособность государства на рынке труда; престиж государственной службы в общественном сознании; отношение правящей элиты к государственной службе как механизму управления; отношение государственных служащих к своему положению (высокая ответственность; сравнительно низкий уровень дохода; невозможность иметь дополнительные виды доходов на законной основе; ощущение враждебности со стороны части населения и др.).

Таким образом, кадровый состав государственной службы как социально-профессиональная группа представляет собой особую социальную общность, имеющую свои количественные и качественные параметры, корпоративные интересы, общие ценности, формальные и неформальные нормы, традиции, связи, а также особое место в системе общественного разделения труда, связанное с осуществлением ряда функций государственного управления, а в социально-профессиональной структуре общества – как часть управленческой элиты.

Нахождение в этой социальной группе позволяет государственным служащим получать от группы поддержку, порождает надежду на эту поддержку. В связи с этим в литературе выделяют индикаторы социального статуса:

1) административная и политическая власть;

2) объём и характер собственности (экономическая власть);

3. объём и характер доходов;

4. моральное вознаграждение, престиж;

5. условия труда;

6. перспективы, открываемые для вертикальной мобильности;

7) свободное время.¹

Кадровый состав государственной службы как объект исследования может изучаться с помощью количественных и качественных показателей.

Под количеством понимается величина, объём, число.² По количественным показателям состав государственных гражданских служащих характеризуется в целом, по уровням государственной службы, группам и категориям должностей, уровню образования, полу, стажу и т.д. При этом появляется возможность провести сравнительный анализ по однородным признакам. Имеется различие в определении количественных показателей отдельного служащего и кадрового состава в целом.

Относительно отдельного служащего принимаются, прежде всего, такие количественные показатели как возраст, стаж работы, количество должностных ступенек, которые он прошёл, количество часов, посвящённых учёбе в системе дополнительного профессионального образования и т.д.

Применительно к кадровому составу государственной службы в целом, по уровням, государственным органам и т.д., применяются количественные показатели, характеризующие соответствующие совокупности государственных служащих, например, число служащих с высшим профессиональным образованием, удельный вес лиц в возрасте до 30 лет, или служащих со стажем государственной службы до 5 лет и т.д.

На основе количественных показателей определяются тенденции развития кадрового состава гражданских служащих в целом и его составных частей: численность должностей по группам и категориям и лиц, занимающих эти должности; соотношение на государственной службе мужчин и женщин; молодёжи и лиц старших возрастов; государственных служащих с различным стажем службы; образовательный уровень служащих и т.д.

Качественный анализ кадрового состава государственной службы связан с пониманием качества. По С.И.Ожегову, «качество – это наличие существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих один предмет или явление от других».¹ В классической литературе качество определяется как совокупность свойств, присущих данному объекту, представляющих его сущностную определенность, в силу чего является данным, а не иным объектом».²

Профессор В.А.Сулемов считает, что применительно к государственной службе «…определить реальные качества служащего наиболее предметно можно через характеристику его способности наиболее эффективно выполнять конкретные профессионально-служебные функции и обязанности».³ Разумеется, руководитель должен обладать дополнительными качествами – лидерскими, организаторскими, коммуникативными и др.

Что касается определения качества состава кадров государственной службы, то здесь главным является их способность выполнять задачи определённого уровня, класса сложности.¹ Представления об этих способностях может дать, прежде всего, сочетание профессий гражданских служащих, опытных и молодых кадров, их деловых и нравственных качеств. Важное значение имеет также анализ статусов и ролей служащих, их возраста и пола.

Сопоставление этих данных с функциями, полномочиями соответствующих государственных органов, задачами, стоящими перед государством и обществом в целом, может дать представление о готовности кадрового состава к выполнению этих задач.

Так, в стратегии развития России до 2020 года, одобренной Государственным советом,² ставятся задачи активизации участия граждан в принятии управленческих решений, улучшения уровня жизни людей, эффективного использования накопленного опыта и ресурсов для качественно иного этапа в развитии страны. При этом указано, что решение этих задач зависит от стремления людей к самосовершенствованию и использованию своих навыков и талантов, для чего «Россия должна стать лучшей по возможностям для карьерного роста, для значительного повышения социального и материального статуса в течение жизни, а к государственному управлению нужны совершенно новые требования».³

Задача повышения качества состава кадров государственной службы требует решения прежде всего трёх ключевых проблем: создания равных возможностей для людей; формирования мотивации к инновационному поведению; радикального повышения эффективности экономики.⁴

Таким образом, кадровый состав государственной гражданской службы как объект управления представляет собой целостность, совокупность профессионалов, образующих социальную общность, социально-профессиональную группу, объединённую и сплочённую потребностями, интересами государства и кадров, занятых в сфере государственного управления.

Важнейшим средством совершенствования работы субъектов управления является формирование качественного состава государственных служащих. В Конституции Российской Федерации берут своё начало юридические принципы, на которых базируется кадровая политика в государственной гражданской службе. Именно в ней сформулированы гарантии равного доступа граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности госслужащих соблюдать, признавать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизации государственной службы. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является базовым законом, регулирующим правовую основу кадровой политики в сфере гражданской службы, отношения, возникающие при поступлении на гражданскую службу и её прохождении.

В настоящее время государственные органы заняты работой по повышению качества состава государственных служащих и профессионального уровня гражданских служащих. Приоритетные направления – это престиж государственной службы, общественный авторитет государственных служащих и репутация гражданских служащих. Это означает, что формирование кадрового состава предполагает управленческие действия - планирование, организацию, мотивацию и контроль за формированием и использованием кадрового состава.

В кадровом составе как объекте управления представляют интерес те его стороны, которые требуют управленческого воздействия:

- целостность (формирование, поддержание);

- структурные элементы (налаживание взаимосвязей);

- существенные признаки кадров (профессионализм, стабильность положения, лояльность государству);

- должностной рост гражданских служащих;

- количественные и качественные критерии и показатели кадрового состава.