Глава III Институты гражданского общества как фактор кадровой политики в государственной гражданской службе

3.1. Влияние социальных институтов общества на кадровый состав государственной службы

Гражданское общество заинтересовано в том, чтобы государство вырабатывало такую политику, которая учитывала бы его интересы и потребности, обеспечивало бы востребование кадрового потенциала общества, профессиональные возможности человека и гражданина.

Основными проводниками интересов и потребностей гражданского общества являются социальные институты, прежде всего те, которые располагают серьезными кадровыми ресурсами.

Со стороны гражданского общества необходимо участие институтов гражданского волеизъявления, т. к. государственная кадровая политика является частью общей политики государства и должна соответствовать целям и задачам его развития на благо общества.

Реальное взаимодействие любых институтов государства и гражданского общества возможно только на конкретном субъектном уровне. В обществе субъектные роли могут быть индивидуальными, социально-групповыми и т. п. В государстве эти роли персонифицируются в политической элите и государственной службе, которые охватывают все субъектные уровни – от высшего управления государством до местного самоуправления. Поэтому одной из функциональных особенностей государственной службы является опосредование всех видов взаимодействий между государством и гражданским обществом. Государственная кадровая политика является одним из важнейших объектов такого взаимодействия, т. к. определяет характер и состояние взаимоотношений государственных органов с гражданскими объединениями, институциональными образованиями гражданского общества.

Государственной службе предопределено место организатора процесса взаимодействия институтов государства и гражданского общества в вопросах реализации государственной кадровой политики, а именно:

• выработка целей и задач государственной кадровой политики;

• формирование и обеспечение правовых основ государственной кадровой политики;

• разработка стратегических и тактических схем государственной кадровой политики, механизмов ее реализации;

• соблюдение единства принципов государственной кадровой политики на всех субъектных уровнях управления;

• обеспечение информационной открытости в вопросах государственной кадровой политики и ее доступности общественному контролю;

• формирование организационного субъекта государственной кадровой политики, который должен стать одним из основных средств регулирования трудовых отношений и кадровых процессов в государстве и обеспечивать в этих вопросах взаимодействие всех заинтересованных институтов государства и гражданского общества.

Конкретными формами взаимодействия могут быть совместные общественно-государственные комитеты, комиссии, совещания, а также постоянно действующие органы, наделенные конкретными функциями и правом законодательной инициативы.

Направления же воздействия гражданского общества на государственные органы управления в решении кадровых вопросов можно условно подразделить по группам потребностей в таком воздействии, вырабатываемых в обществе.

К ним можно отнести:

• частные действия отдельных граждан, объединений граждан по защите своих прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и законодательных актах, международно-правовых документах;

• прямое и опосредованное политическое воздействие граждан и их объединений на государство при формировании государственной кадровой политики и механизмов ее реализации, а также при выработке общественных оценок результатов деятельности и общественном контроле органов государственного управления;

• непосредственное выражение общественного интереса и потребностей в принципах организации государственной кадровой политики, проявляющееся в ходе избирательных кампаний, референдумов, а в «промежуточные» периоды – в виде рейтингов популярности (обычно представителей высшего эшелона власти и аппарата управления), результатов опросов общественного мнения, данных различных социологических исследований.

Формы воздействия на кадры государственного аппарарата могут применяться гражданами и их объединениями в зависимости от целей и направленности воздействия. Наиболее распространенный и достаточно регламентированный способ воздействия – обращения граждан в различные органы государственной власти и управления с предложениями и жалобами на работников, ответственных за реализацию государственной кадровой политики, работодателей, вплоть до судебных исков.

Общественные организации и объединения граждан могут формировать органы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов на разных уровнях управления, общественные комитеты с надзорными и аналитическими функциями, различные тематические комиссии. Обычно такие общественные органы возникают на базе, в том числе и материальной, структурированных политических движений, формализованных негосударственных учреждений и организаций (фондов, исследовательских центров, институтов и т. д.). Соответственно, в таком виде воздействие на государственную кадровую политику оказывается не стихийно, отражая консолидированный интерес определенных слоев и групп общества.

Особое значение в удовлетворении потребностей общества в реализации своих кадровых возможностей имеет государственная служба. Во-первых, она от имени государства реализует кадровую, социальную, экономическую, демографическую, миграционную, образовательную и другие виды политики. Во-вторых, прием на государственную службу осуществляется из членов общества, которые входят во многие социальные институты (семья, экономические и социальные институты, политические партии, религиозные и другие организации и т. д.). Это предопределяет отражение в государственной службе влияния социальных институтов общества, прежде всего на содержание управленческой деятельности государственных служащих, где раскрывается их кадровый потенциал.

В то же время в законодательстве России о государственной гражданской службе не определена ее цель с точки зрения реализации задач государства и общества: она ограничивается обеспечением полномочий государственных органов, которые никак нельзя признать адекватными понятию «государство». В результате государственная служба ориентирована на ведомственные, а не общественные и общегосударственные интересы.

Кроме того, решению социальных задач общества не способствует позиция российского законодательства об обеспечивающем характере государственной гражданской службы. Это дает повод некоторым ученым и политикам оценивать ее как «второстепенную», «сервисную», «обслуживающую», а не серьезную управленческую деятельность.

Актуальность проблемы возрастает и в связи с тем, что в Конституции Российская Федерация провозглашена социальным государством, что предполагает участие государственной службы в достижении этой цели.

Наконец, на профессиональную деятельность государственных служащих большое влияние оказывают социальные ценности, традиции и обычаи, которые во многом регулируют, наряду с правовыми нормами, деятельность и поведение государственных служащих. Особенно важны ценности, традиции и обычаи, связанные именно со служением обществу и государству, что пока является сложным в воспитании кадров государственной службы.

Концепция кадровой политики государственной службы как системы социальных институтов направлена на более глубокое отражение объективных связей между государственной службой и гражданским обществом, выявление управленческого характера государственной службы, ее направленности на решение общенародных, общегосударственных задач.

Элементами системы являются следующие институты: управленческой профессиональной деятельности; правовой; социальный (в узком смысле, как отражение социальной сферы); организационный; политический; экономический; нравственный. Каждый из институтов связан с кадровыми отношениями.

Государственная гражданская служба как управленческий институт представляет собой совокупность ценностей, норм, правил административной деятельности государственных служащих, осуществляемой от имени государства. При этом государственное управление является основным содержанием государственной службы: ее кадры – это люди, профессионально занятые управлением на постоянной основе, на принципах стабильности и компетентности.

Такой подход влияет на кадровые отношения внутри государственной службы: доминирование, преобладание одной воли над другой; подчинение одного лица другому; акцент на вопросах ответственности. В связи с этим кадровые отношения строятся на принципах иерархичности, подзаконности, обязательности исполнения, неравенства служащих в процессе исполнительно-распорядительной деятельности.

Особенности государственной службы как института управления отражаются на личном управленческом профессиональном статусе государственного служащего. Он определяется, прежде всего, исходя из места и роли служащего в подготовке и принятии управленческих решений. Важное значение в определении статуса государственного служащего имеют управленческие полномочия по сбору, обработке и обобщению информации, организации и контролю исполнения решений, координации деятельности служащих и граждан, ее планированию и прогнозированию. Степень участия в реализации этих управленческих функций определяет авторитет и имидж государственного служащего. Для выявления этих функций от него требуются соответствующие управленческие знания, подкрепленные навыками и умениями управления, приобретенными в процессе длительного исполнения служебных обязанностей. Эти знания, умения и навыки представляются государственным и общественным достоянием, поскольку приобретаются долго и трудно, а определяют эффективность государства в целом, его влияние на жизнеобеспечение общества.

Таким образом, на новом этапе реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации целесообразно создать более благоприятные условия для осуществления государственными служащими творческих, созидательных управленческих функций, отказавшись от понятий об обеспечивающем и ведомственном характере этой службы.

Сущность государственной службы как правового института предполагает решение трех важных задач, касающихся страны в целом, государственной службы в отдельности и государственного служащего как личности.

На уровне государства и общества основной задачей государственной службы является реализация Конституции и законов РФ, законодательства субъектов Российской Федерации, обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление национальной безопасности с учетом интересов регионов, государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности. Такие функции может эффективно выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов. Подготовка таких кадров должна предусматриваться в кадровой политике государства.

На уровне самой государственной службы речь идет о разработке и реализации специального законодательства об этой службе как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены особые процедуры замещения должностей, специфический порядок и технологии прохождения службы, система управления ею и др. Все эти правовые нормы нацелены на реализацию кадровой политики, особенно в части соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В советский период государственная служба практически не регулировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала «трудовая» теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде (КЗОТа) достаточно для ее упорядочения.

В настоящее время имеется два закона о государственной службе, около двух десятков указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дореволюционный период. На начало XX в. в России насчитывалось более 200 крупных нормативных актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства, уставы и т. д.). Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира, насчитывающее по тысяче и более базовых нормативных правовых актов. В этих документах глубоко разработаны кадровые правоотношения, исключающие возможность конфликта интересов, невыполнение служебных задач. Поэтому первостепенной задачей остается ликвидация «белых пятен» в правовом обеспечении государственной службы, скорейшее создание для решения этой и других задач органа управления государственной службой.

На индивидуальном уровне становление и развитие правового института государственной службы проявляется в определении соответствующего правового статуса государственного служащего, то есть юридической формы его социального положения как работника, находящегося на службе государству. Его состояние включает такие элементы кадрового правоотношения как правосубъектность, права и обязанности (полномочия), ответственность, ограничения, запреты и гарантии.

Под государственной службой как социальным институтом понимается совокупность (формальных и неформальных) принципов, норм, правил, традиций, ценностей, установок, регулирующих различные формы деятельности государственных служащих и организующих их в систему статусов и ролей, образующих социальную систему. В рамках социального института воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, передающиеся из поколения в поколение. Фундаментом социального института государственной службы является совокупность материальных средств, социально закрепленных и легитимированных санкций, а также конституированный порядок выполнения тех или иных действий, поведенческих актов, поступков.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: на уровне общества (природа социального института, его цели, функции); на уровне социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы); на уровне отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).

На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что она функционирует в интересах граждан Российской Федерации и общества в целом. Воспитание этого качества государственного служащего – важнейшая задача кадровой политики. Проявлению этой функции государственной службы способствует то, что социальным становится российское государство, т. е. оно призвано проводить современную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, образования, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения, бороться с преступностью, предотвращать социальные конфликты и т. д. Проведению данной политики способствует широкий демократизм, относительно стабильная и развитая экономика.

В государственной службе как социальном институте важную роль играют соответствующие виды государственной службы, касающиеся демографии, здравоохранения, социального обеспечения, образования, спорта и др., требующие учета в кадровой политике необходимости сочетания узкой профессиональной подготовки с широкой управленческой. Эти специализированные органы олицетворяют дифференцированные направления социальной и кадровой политики, анализируют и обобщают соответствующую социальную информацию, разрабатывают социальные программы, регулируют процессы социальной дифференциации общества. Аналитическая и проектно-прогнозная работа в рамках государственной службы важна для разрешения противоречий, вызванных несовпадением интересов различных социальных групп, текущих и перспективных интересов общества, выбором социальных приоритетов, изменением положения тех или иных социальных групп.

Социальное государство рассматривается в различных аспектах: как выражение общественного единения людей, их взаимосвязи; средство духовного единства людей; как образ общества, страны, Родины; символ общественного, общенационального согласия; гарант прав и свобод человека; высшая ценность общества и др. Подобная роль государства отражается в сознании и поведении людей, вызывает у них различные чувства и отношения (приверженность, равнодушие, отчуждение и т. д.). Характер отношения граждан к государству, как и выполнение им отмеченных выше социальных ролей, в значительной мере зависит от государственной службы, соблюдения ею социально значимых норм, ценностей, традиций.

В социальных функциях государства, его кадровой политике воплощаются интересы, потребности, воля общества, его различных социальных слоев, групп, институтов. Соответственно интересы общества следует отразить в целях, функциях государственной службы. В российском законодательстве, касающемся государственной службы, этим вопросам не придается должного значения. В правовом определении государственной службы ее цель заключена в обеспечении исполнения полномочий государственных органов, т. е. отсутствует ориентация деятельности государственных служащих на обеспечение социальных целей государства и общества, умножение их кадрового потенциала.

Исходя из современных задач, можно определить следующие социальные функции государственной службы: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг (образование, воспитание, здравоохранение, правовая защита, безопасность и т. д.); разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих; формирование их кадрового состава в соответствии с конституционным требованием равного доступа граждан к государственной службе.

На уровне государственной службы социальный институт проявляется в нормах, традициях и правилах, регулирующих профессиональную деятельность и поведение ее кадров. Государственные служащие образуют профессиональную группу, отличающуюся рядом особенностей. Среди них: высокий уровень организованности (благодаря развитости организационных отношений и их институционализации в нормативных документах); высокий уровень образованности; доступ к управленческой информации и ресурсам государства; благоприятные условия для самоутверждения и самореализации; обладание властью, присущей профессионалам и др.

Государственные служащие как социальная группа имеют свои корпоративные (групповые) потребности, интересы, цели, которые нуждаются в соответствующем удовлетворении со стороны государства. Когда государство об этом забывает, некоторые служащие пытаются удовлетворить такого рода интересы за счет граждан, прибегая к коррупции. При этом заметен приоритет групповых интересов над общественными. Для государственных служащих, по данным исследований, являются очень важными следующие ценности: стабильность положения организации; социальная защищенность государственных служащих (т. е. ценности, отражающие корпоративные интересы), а при выполнении должностных обязанностей служащие больше руководствуются интересами своей организации, чем интересами общества. Это отражает недостатки кадровой политики по социализации государственных служащих.

В государственной службе как социальном институте на первый план выступает ограничение деятельности кадров и поведения занятых в этой сфере работников рамками санкционированных государством и обществом предписаний. В настоящее время среди критериев оценки труда государственных служащих преобладает соблюдение дисциплины и порядка. Это качество ценится выше таких критериев, как реальная польза для организации, стаж работы, строгое соблюдение правил, творчество, инициатива и т. д.

Социальный институт государственной службы находится еще на низкой стадии развития, поскольку в нем слабо поощряются как соблюдение правил, так и творчество, инициатива. В этих условиях жесткие требования к соблюдению дисциплины, порядка представляются малоэффективными, формальными.

В российской государственной службе как социальном институте недостаточно стимулов для самоорганизации и самореализации служащих, для того, чтобы раскрылся и обогатился их творческий потенциал, хотя это направление там, где государственная служба развита высоко, является основным. Государственным служащим недостает умений осваивать опыт, вносить предложения, проявлять творчество, инициативу. Поощрение творчества, новаторства, самостоятельности – это наиболее перспективное направление в деятельности органов управления государственной службой.

Важным элементом функционирования государственной службы как социального института является обеспечение, поддержание соответствующего личного социального статуса государственного служащего. Под социальным статусом понимается устойчивое положение внутри системы по отношению к другим индивидам и группам, связанное с определенными правами, обязанностями, ожиданиями. Понятие социального статуса является самостоятельной ценностью, источником разнообразия, поощрения социальной активности, свободы мобильности. Социальный статус ориентирует на занятие более высокого положения в обществе, выбор профессии государственного служащего, формирование соответствующих должностей, продвижение по службе, достижение баланса прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности.

В последние несколько веков наблюдалось значительное повышение социального статуса государственных служащих. Во второй половине XX в. в ряде стран обстоятельства (переход к постиндустриальному, информационному обществу, социальному государству) потребовали коренным образом изменить отношение к государственному служащему. Он стал главным действующим лицом всей системы административного управления. Причем данная метаморфоза произошла отнюдь не ради удовлетворения личных интересов государственных служащих, а, главным образом, в интересах общества.

Структуру социального статуса составляют прежде всего такие составляющие, как власть, доход, образование, авторитет, имидж, престиж, репутация. Эти компоненты статуса находятся во взаимосвязи, хотя и обладают относительной самостоятельностью. Эти вопросы должны быть в центре кадровой политики государства.

Власть как компонент социального статуса государственного служащего определяется его способностью и возможностью принимать решения, которые оказывают влияние на действия и поведение других людей с помощью различных средств, прежде всего административных полномочий, предусмотренных должностным регламентом. При этом могут использоваться установленные способы принуждения, контроль, санкции и др. Для их применения государственный служащий как профессионал должен обладать волей, практическими навыками и умениями властвования и общения. Власть обеспечивается также профессионализмом, владением управленческой информацией.

Доход государственного служащего – это центральный пункт кадровой политики в государственной службе. Он формируется в России в виде денежного содержания, состоящего из месячного оклада в соответствии с замещаемой им должностью (должностного оклада) и месячного оклада за классный чин, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на государственной службе (от 10 до 30%); ежемесячная надбавка к этому окладу за особые условия службы (до 200 процентов); ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; премии за выполнение особо важных и сложных заданий, ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска. Предусматривается индексация размеров окладов денежного содержания с учетом уровня инфляции.

Образование является одной из важнейших составных частей кадровой политики социального статуса государственного служащего, условием реализации им принципа профессионализма и компетентности. Уровень образования находится в основе назначения на должность, присвоения классных чинов, выполнения должностных регламентов и является компонентом квалификационных требований к должности и государственному служащему. На государственной службе, как правило, требуется высшее профессиональное образование. Исключение составляют лишь младшие и старшие должности категории «обеспечивающие специалисты», при замещении которых достаточно среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Законодательством не предусматривается жесткая увязка профессионального образования со специализацией должностей государственной службы. В связи с этим сохраняет значимость равноценного и дополнительного высшего образования по специализации должности. Возрастает ценность высшего образования, прежде всего, по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Управление персоналом», юридического и экономического образования, а также переподготовки, по результатам которой государственные служащие получают диплом, удостоверяющий их право вести профессиональную деятельность в определенной сфере.

С переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой служащего тесно связано его назначение на иную должность в порядке должностного роста, включение в кадровый резерв, т. е. изменение социального статуса.

Авторитет государственного служащего – это общественное признание, уважение, влияние, которым пользуется государственный служащий благодаря своим профессиональным, деловым и личностным качествам, заслугам и достоинствам с учетом занимаемой должности. Авторитет служащего формируется из многих свойств, получивших признание среди граждан и коллег по работе и выражает три группы отношений: между политиками и государственными служащими; между служащими; между служащими и гражданами. Основой этих отношений является доверие к качествам и достоинствам государственного служащего.

На авторитет государственного служащего влияет ряд факторов: процесс и результаты его деятельности; проявление творчества, инициативы в работе; строгое соблюдение законодательства; внимательное отношение к запросам людей; безупречное поведение и др.

В зависимости от приоритетных ценностей государственной службы выделяются виды авторитета служащего (авторитет личности; должностной авторитет; профессиональный авторитет), а также его формы (моральный и функциональный).

Авторитет личности (неформальный авторитет) основывается на индивидуальных свойствах и особенностях государственного служащего, его нравственных и деловых качествах, внешней привлекательности, активности и др.

Должностной (формальный) авторитет обусловлен властными полномочиями, которые определяются занимаемой должностью. Этот авторитет закрепляется в помощью норм, предписанных правил, положений, должностного регламента. Данный авторитет определяется авторитетом государства, государственного органа, категорией и группой должности, состоянием нормативной правовой базы государственной службы.

Профессиональный авторитет основан на специальных знаниях, умениях, навыках, способностях, результатах профессиональной деятельности. Моральный авторитет отражает мировоззренческие и нравственные качества личности; функциональный – компетентность, деловые качества, отношение служащего к своей профессиональной деятельности.

Авторитет государственных служащих является одной из важнейших форм осуществления государственной власти. При его наличии решения государства воспринимаются людьми с большим пониманием.

Имидж государственного служащего – это его образ в подсознании граждан и коллег по работе, который может быть положительным (привлекательным) или отрицательным (непривлекательным). Тот или иной образ формируется под влиянием ряда факторов: стиль и результаты деятельности; приятность общения; внешность; жесты; умение одеваться и др. На эти факторы возможно воздействовать с помощью специалистов по имиджу – имиджмейкеров, путем тренировок по устранению недостатков и усилению возможностей положительного влияния на людей.

Имидж очень важен для выработки стиля управленческой деятельности государственного служащего. При положительном имидже подчиненные с удовольствием выполняют поручения служащего как руководителя, что побуждает его к демократическому стилю управления. Отрицательный имидж служащего как руководителя ведет к тому, что подчиненные относятся к его решениям прохладно, пассивно, и при возможности – не выполняют их. Учитывая свою ответственность за выполнение данных решений, руководитель вынужден прибегать все чаще к принуждению, скатываясь на авторитарный стиль управления.

Престиж государственного служащего является отражением в сознании людей значимости и эффективности государственной службы для общества и для конкретной личности. Он характеризует меру признания социальной значимости деятельности государственных служащих в интересах общества по сравнению с представителями других профессий и имеет безличную социальную окраску.

Государственную службу следует рассматривать как организационный институт, который представляет собой совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности и направленности к достижению ее целей.

На уровне государства и общества государственная служба как организационный институт отражает ее место и роль в организации государственного управления, взаимоотношениях с политической элитой. В кадровой политике эта проблема остается недооцененной. Элита часто уступает государственной службе не только в профессиональной, но и политической подготовке. Идеальным вариантом является четкое разделение функций политического и административного управления, относительная их самостоятельность. В реальной жизни такой подход встречается редко (в частности, в Великобритании). Чаще всего политическая элита определяет в свою пользу порядок занятия верхнего уровня должностей государственной службы, заполняя ее своими представителями без проведения конкурсов, аттестаций, специальной профессиональной подготовки. Это ослабляет государственную службу как профессиональную деятельность, ее роль в обеспечении общегосударственных, общенародных интересов. В связи с этим требуется ограничение в законодательном порядке сменяемости государственных служащих при смене политических руководителей, как это сделано в США.

На уровне самой государственной службы организационный институт означает расположение государственных служащих в пространстве (территориально, по государственным органам, рабочим местам) и функционально – распределение служащих по социальным ролям, видам работ; соединение служащих со средствами труда (средствами связи и управления); обеспечение взаимодействия государственных служащих в процессе работы (иерархия, координация, прямые и обратные связи и т. д.). Здесь требуется особое внимание к профессионализму служащих при реализации кадровой политики. При этом правильная организация призвана расширять возможности служащих, придавать их деятельности новое качество, получать синергетический эффект за счет координации и синхронности действий, концентрации усилий.

В связи с этим первостепенное значение приобретает организационная структура государственной службы, т. е. совокупность устойчивых деловых и кадровых связей, обеспечивающих целостность и тождественность государственной службы самой себе, сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях. В зависимости от основания классификации различают организационную и нормативную, формальную и неформальную, функциональную и дивизиональную, механистическую и органическую, вертикальную и горизонтальную, проектную и матричную, открытую и закрытую структуры государственной службы.

Упорядочению государственной службы могут способствовать происходящие в ней процессы самоорганизации. Трудность их выявления состоит в отсутствии количественной меры определения степени организованности или хаотичности различных состояний государственной службы. Как отмечалось ранее, особую роль в самоорганизации государственной службы играют традиции, ценности, нормы, правила, стандарты, которые составляют основу социального, организационного и правового институтов государственной службы, происходящие в них изменения в моменты неустойчивости, воздействия флуктуаций (мелких возмущений) в точках ветвления (бифуркаций).

Одним из способов сочетания организации и требований самоорганизации является реорганизация структуры государственных органов. В последние годы в этих органах реорганизации системы целей, связей, норм проводились неоднократно.

В то же время неумелое проведение реорганизации может привести к снижению эффективности государственной службы, особенно когда организационную структуру в государственных органах разрабатывают главным образом не специалисты по этому направлению, а руководители государственных органов и работники кадровых служб. Назрела необходимость проводить эту работу профессионально, создавая группы специалистов или специальные центры по организационному проектированию структур органов государственной власти России.

Таким образом, в государственной службе применяются разнообразные структуры. В то же время еще недостаточно используются те из них, которые отличаются прогрессивностью и эффективностью – органические, адаптивные, проектные, неформальные, сетевые и т. д.

На личностном уровне данный институт определяет организационный статус государственного служащего, т. е. его место и роль в системе взаимосвязей структурных элементов государственной службы. Эти связи определяются такими элементами организационной системы, как категория и группа должности государственного служащего, классный чин, а также положение структурного подразделения во властных отношениях государственного органа и этого органа – в системе государственной власти.

Государственная служба как политический институт предполагает участие государственной службы в реализации политики правящей элиты в условиях демократической избирательной системы формирования органов государственной власти. Такая система основана на периодической смене власти: победившие на выборах президент страны, губернатор, мэр города или законодательный (представительный) орган имеют право на реализацию своей политики, одобренной большинством избирателей. Государственная служба призвана выполнять волю новой правящей партии, воплощенную в законодательстве, несмотря на то, что до выборов она могла реализовывать другую политику другой, ранее правившей партии.

Исходя из этого, государственная служба осуществляется на принципах политической нейтральности, законности, профессионализма и стабильности своего положения. Это означает также, что государственные служащие не должны демонстрировать на рабочих местах свои политические симпатии и антипатии, создавать политические структуры в государственном органе, проводить политические взгляды партий, в которых они могут состоять.

Однако в современной науке набирает силу тенденция оценки системы административно-государственного управления и «политической бюрократии» как политических феноменов.

Опыт административно-государственного управления стран Запада (США, Германия, Франция, Великобритания) свидетельствует о том, что на уровне самой государственной службы ни в одной из них сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в государственном аппарате занимают политические чиновники, что требует учета этого фактора в кадровой политике. Есть все основания говорить о политизации государственной службы. В настоящее время государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Поэтому к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменению в общих настроениях и образе жизни граждан. Выявляется следующая особенность: высшие политические должностные лица устанавливают общие принципы и подходы, рамочные условия и пределы, в которых должны действовать административно-управленческие структуры и их работники. Поскольку регламентом нельзя предусмотреть все возможные ситуации, то именно государственный служащий получает возможность самостоятельно определять степень соответствия того, что имел в виду законодатель или политический руководитель. У него появляется возможность самостоятельной оценки ситуации, свободного толкования «спущенных сверху директив», входа в поле политического властвования и участия в делах государства.

Данные обстоятельства влияют на личный политический статус государственного служащего. Через реализацию приведенных выше правил государственные служащие становятся реальными участниками управленческого процесса. Они могут многое регулировать, побуждать, разрешать, запрещать, навязывать. Государственный служащий становится авторитетом и олицетворением государства, своеобразным атрибутом власти. Люди это знают: просят вмешаться, взять на себя решение конфликта, что-либо лоббировать.

Государственная служба как экономический институт также представляет три функции.

На уровне государства и общества речь идет о реализации экономической политики государства, воплощенной в Конституции и законах Российской Федерации. Так, актуальным для государственной службы было и остается осуществление конституционных положений о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества на предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности; о праве каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профсоюз; о вознаграждении за труд без какой бы то ни было дискриминации и др. Кадровая политика должна предусматривать необходимость овладения государственными служащими экономической и политической информацией.

Остается немало проблем в экономике России: однобокое развитие; сырьевая направленность; неэффективное управление не только государственными, но и частными и смешанными предприятиями; утечка капиталов за рубеж; неконтролируемый лоббизм; коррупционность и т. д. В решении этих проблем роль государственной службы могла бы быть значительно выше.

На уровне государственной службы важной задачей остается реализация положений о запретах и ограничениях экономического характера: на предпринимательскую деятельность, совместительство, коррупционные действия и др. Имеют значение также объемы средств из бюджета, направляемые на содержание и развитие государственной службы, их использование.

На уровне личного экономического статуса государственного служащего нерешенными вопросами являются обоснование размера дохода служащего и его составляющих, соотношение материальных и моральных стимулов к служебной деятельности. Ясно, что значительное повышение окладов служащих могло бы сузить размах коррупции и повысить удовлетворенность служащих трудом и, соответственно, его эффективность. Причем, это имеет объективное обоснование: управленческий труд – наиболее сложный, а оплата труда в экономике обычно оценивается по сложности труда.

Нравственный институт государственной службы предполагает прежде всего соблюдение государственными служащими норм общественной морали. Эти нормы основаны на принятых в обществе представлениях о добре и зле, о должном либо непозволительном. В рамках социальных институтов моральные нормы воспроизводятся, повторяются, становясь устойчивыми, а образцы поведения, привычки передаются из поколения в поколение.

Государственная служба является не только правовой, но и этической системой, куда входят моральные ценности, нормы, правила человеческого общежития, а также оценки и санкции за их нарушения.

Государственные служащие, реализуя социальную политику государства, сталкиваются с проблемой соотношения сущего и должного: идеальных (должных) норм морали и фактических нравов служащих. Как и другие люди, государственные служащие пользуются автономией своей воли. Поэтому основная задача государственной службы как нравственного института – ориентация на защиту интересов общества, государства. Эти интересы являются высшим принципом профессиональной этики и конечной целью деятельности государственных служащих. Исходя из данного принципа, формируются конкретные нравственные нормы: приоритет общественных интересов над частным интересом индивидов и социальных групп; забота об авторитете государства при совершении тех или иных действий; лояльность по отношению к ветвям власти, государственным институтам, политике правящей партии и другие нормы. Воздействие государственной службы на эти структуры гражданского общества проявляется через ее кадры, способные действовать на основе таких нравственных принципов, как справедливость, уважение человеческого достоинства каждого, порядочность и т. д.

В государственной службе как социальном явлении наблюдается саморегулирование. Оно обеспечивается механизмом гомеостазиса – эволюционно выработанной способности системы сохранять постоянство внутренней среды под воздействием дестабилизирующих внутрисистемных или внешних переменных. К наиболее надежным социальным гомеостатам относятся моральные регуляторы. Моральная регуляция носит оценочный, императивный характер. Происходит постоянное соотнесение наличного поведения с ценностью, идеалом, с тем порядком вещей, который реально не существует, но должен быть, чтобы объективные условия жизни стали во благо человеку. Структурные компоненты механизма моральной регуляции – нормы морали, высшие ценности, идеалы, нравственные принципы. Что касается санкций – это реакция общества или отдельных его групп на поведение индивида в социально значимой ситуации, наиболее конкретное, прямое и непосредственное средство социальной регуляции и контроля. При этом соблюдение моральных норм обеспечивается силой морального долга, общественного мнения и т. д.

В настоящее время моральные регуляторы действуют пока недостаточно эффективно. В процессе реформ утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола, пока еще не вполне сложились новые правила служебного поведения.

На уровне государственной службы выделяются нормы корпоративной морали или морали государственного управления. К ним относятся нормы внутриаппаратного поведения или этосные нормы (законность, самоограничение прав и свобод, коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, добросовестное исполнение служебных обязанностей, цивилизованность и т. д.). Эти нормы выражают компромисс между реально возможным и идеально желаемым уровнем нравственной жизни государственных служащих как социального слоя. Нравственность смягчает отношения иерархии, господства и подчинения, лежащие в основе организации отношений между государственными служащими. Мораль дает им сознание своего достоинства, требует уважительного отношения к себе и другим.

Современная трактовка государственной службы как профессиональной управленческой деятельности неразрывно «сплетается» с нравственной категорией «добродетель». Источник ее находится в профессионализме, в глубоких управленческих знаниях, что требует преодоления невежества как источника зла в действиях государственных служащих.

Поэтому так важен личный нравственный статус государственного служащего. Он играет особую роль в государственной службе как этической системе. В этике акцентируется внимание на личностном аспекте морали. Она определяется как специфическое измерение человека. Сформулировано понятие императива – формы и принципа должного поведения, объяснен особый оценочно-императивный механизм осуществления моралью регулирующих функций.

При этом реализация моральных принципов и норм государственным служащим тесно связана с его пониманием своего особого социального статуса, своего положения в системе государственного управления и в обществе, места в реализации общественных потребностей.

Таким образом, государственная служба как система социальных институтов предъявляет к государственным служащим более высокие требования, чем те, которые содержатся в законодательстве. Кадровая политика в государственной службе должна дать простор этим важным тенденциям.