Управление финансово-экономической сферой

мышленная политика, направленная на структурную перестройку экономики. Ключевую роль в этом процессе играют структуры Европейского союза.

В Японии сложилась развитая система государственного программирования. Для выполнения функции регулирования разработкой и реализацией макроэкономических проектов здесь создана система органов программирования и регулирования, подчиненных Экономическому консультативному совету, где применяются новейшие методы экспертных оценок, экономического прогнозирования и программирования. Еще одним направлением государственного регулирования в Японии являются разные формы влияния на частный капитал. Формы воздействия на частный капитал в Японии охватывают систему жестких юридических мер с соответствующими формами контроля через административный аппарат и полицию, контроль со стороны государственных органов управления, систему экономических мер. Япония имеет большой опыт государственного управления научно-техническим прогрессом. Известная программа «Технополис» воплощает системный подход к управлению научно-технической деятельностью и предусматривает создание 19 городов науки, долгосрочное планирование выпуска и сбыта продукции.

Стратегическое планирование предполагает определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию, концентрацию разнокачественных ресурсов для достижения запланированных целей и консолидацию усилий всех субъектов экономики для достижения целей соци- ально-экономического развития Российской Федерации.

Стратегическое планирование осуществляется на долгосрочную (10–20 лет), среднесрочную (5–10 лет) и краткосрочную (3–5 лет) перспективу на федеральном,

91

ГЛАВА 5

ПРИНЦИПЫ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, СИСТЕМА ОРГАНОВ И ИНСТРУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

5.1. Принципы, цели, задачи стратегического планирования

Принципы стратегического планирования отражают необходимость взаимозависимости мер социально-эко- номического развития Российской Федерации, разграничения в этих целях полномочий органов государственной власти Российской Федерации и координации их деятельности, системности долгосрочных решений в области устойчивого развития, своевременности реализации намеченных мер и корректировки стратегических национальных приоритетов, а также концентрации материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития Российской Федерации.

Организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности, ответственности участников, прозрачности и открытости, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и про- граммно-целевом принципе.

Принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования

93

системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования.

Принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти всех уровней, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи экономического развития, а также пути достижения этих целей и решения этих задач.

Принцип преемственности и непрерывности означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования.

Принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.

Принцип результативности и эффективности стратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей экономического развития должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов.

Принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что они несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей и за результативность

94

и эффективность решения задач экономического развития Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Принцип прозрачности стратегического планирования означает, что документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию.

Принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач экономического развития участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.

Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования. В проекте закона о стратегическом планировании ранее значился принцип финансовой обеспеченности планирования119, что несколько искажало суть стратегического планирования, опирающегося на все имеющиеся ресурсы. В сфере финансового права этому принципу соответствует сформулированный в науке финансового права принцип плановости финансовой деятельности государства120.

119Кудряшова Е.В. Принцип финансовой обеспеченности планирования в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 7. С. 11–14.

120Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности государства и местного самоуправления в современной науке финансового права // Известия высших учебных заведений. Правововедение.

95

Принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей экономического развития Российской Федерации с использованием количественных и качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки.

Принцип соответствия показателей целям означает, что показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям экономического развития Российской Федерации.

Программно-целевой принцип означает определение приоритетов и целей экономического развития, разработку взаимоувязанных по целям и срокам реализации государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования.

Принципы стратегического планирования должны обеспечивать достижение целей стратегического планирования121, которые должны обладать необходимыми характеристиками: «Стратегические цели выражаются, как правило, в качественном виде (например, совершенствование системы управления) и обретают “траекторную” форму. Траектория представляет собой линию движения системы по пути

2010. № 6 (293). С. 27–34; Кудряшова Е.В. Принцип плановости финансовой деятельности государства (правовые аспекты) : монография. М., 2011. URL: http://ek-advocate.com/category/publications-for-professors-and- students/ (дата обращения: 1 октября 2017 г.); Кудряшова Е.В. К вопросу о значении принципа плановости финансовой деятельности государства для науки финансового права и развития финансового законодательства // Финансовое право. 2011. № 8. С. 6–8.

121 Кудряшова Е .В. Целеполагание как составляющая механизма правового регулирования государственного планирования финансов //

Юрист. 2013. № 16. С. 37–41.

96

к заданной цели»122. «Частные, текущие цели управленческого цикла должны соответствовать общим и долговременным целям, установленным на более высоком уровне. Конкретная, выраженная нередко в точных числовых и предметных определениях цель управленческого цикла должна служить реализации целей более высокого уровня “дерева целей”»123. Последовательное выстраивание иерархии целей наиболее эффективно, если это будет сделано «не только фактически, но и юридически»124.

Цель стратегического планирования состоит в разработке институциональных, организационных и иных мер по обеспечению высокого качества и уровня жизни российских граждан, по достижению устойчивого развития Российской Федерации за счет рационального использования национальных ресурсов. К целям стратегического планирования действующее законодательство относит также обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации является реализация стратегических национальных приоритетов со- циально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов, планов устойчивого развития Российской Федерации.

Основными задачами стратегического планирования является координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики,

122Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом.

М. : Политиздат, 1975. С. 134.

123Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М. :

Наука, 1988. С. 84.

124Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования — актуальная проблема права и управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 54–59.

97

определение приоритетов экономической политики, целей и задач экономического развития, а также внутренних

ивнешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления Российской Федерации. В соответствии с установленными приоритетами определяется выбор путей и способов достижения целей и решения задач экономической политики, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов, формирование

ипроведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и решение соответствующих задач. В рамках стратегического планирования определяются необходимые ресурсы, осуществляется координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения. Государственные и муниципальные органы обеспечивают мониторинг

иконтроль реализации документов стратегического планирования, научно-техническое, информационное, ресурсное

икадровое обеспечение стратегического планирования.

5.2.Система и компетенция органов государства

вобласти стратегического планирования

финансово-экономической деятельности

Система стратегического планирования включает в себя федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные органы, коммерческие и некоммерческие организации, осуществляющие разработку организационно-

98

правовых, институциональных, политических, социальных, экономических и других мер, направленных на обеспечение устойчивого развития Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования в финансово-экономической области относятся в первую очередь установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования и определение порядка его осуществления. На федеральном уровне определяются приоритеты и цели экономической политики, а также способы и источники ресурсного обеспечения их достижения. Федеральные органы формируют комплекс мероприятий, направленных на достижение установленных приоритетов и целей, устанавливают общие требования к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения. Они также устанавливают порядок координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования, обеспечивают согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач. Кроме того, в их компетенцию входит методическое обеспечение стратегического планирования и мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют аналогичные функции в отношении стратегического планирования финансово-экономической

99

деятельности в соответствующих регионах, а также участвуют в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации. То же касается и органов местного самоуправления в рамках их компетенции.

Участниками стратегического планирования в финансо- во-экономической сфере на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.

Участниками стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации являются законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации.

Участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами.

Участники стратегического планирования осуществляют строго установленные законодательством полномочия.

100