Управление финансово-экономической сферой

ственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.

Законодательством Российской Федерации установлены также бюджетные полномочия органов государственного

имуниципального финансового контроля, к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств, экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов, экспертизе государственных и муниципальных программ, анализу

имониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации. Федеральное казначейство, его территориальные подразделения и органы государственного и муниципального финансового контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации

иместных администраций проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Практическое расходование бюджетных средств осуществляется главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Перечень главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств

51

устанавливается ведомственной классификацией расходов бюджета на каждый финансовый год. В нее входят министерства, федеральные службы, федеральные агентства и отдельные государственные корпорации.

Главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

Получателем бюджетных средств может быть орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право на принятие и исполнение бюджетных обязательств от имени публичноправового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, а также формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств. Он ведет реестр расходных обязательств, осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований, составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обя-

52

зательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета. Главный распорядитель бюджетных средств также вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств и сводной бюджетной росписи. Им формируются и утверждаются государственные

имуниципальные задания, а также обеспечивается соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций

ииных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Непосредственно расходы бюджетных средств осуществляются получателями бюджетных средств, которыми могут быть любые организации и учреждения. Получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету, обеспечивает результативность и целевой характер использования предоставляемых ему бюджетных ассигнований, ведет бюджетный учет и формирует бюджетную отчетность.

Ответственными за исполнение доходной части бюджета являются главные администраторы и администраторы доходов бюджета.

Главными администраторами доходов бюджета являются органы государственной власти и местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, Центральный банк Российской Федерации

ииные определенные законом о бюджете организации,

53

имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета. Администраторами доходов бюджета могут быть аналогичные органы, а также казенные учреждения, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой

исвоевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания

ипринятия решений о возврате или зачете излишне уплаченных или взысканных платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета, представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и проекта бюджета, представляет сведения для составления и ведения кассового плана, формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимает решение о возврате излишне уплаченных или взысканных платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы. Администратор доходов бюджета также предоставляет информацию, необходимую для уплаты денежных средств физическими и юридическими лицами за государственные и муниципальные услуги, а также иных платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах в соответствии с порядком,

54

установленным Федеральном законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Аналогичными полномочиями наделены главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета — государственные и местные органы, осуществляющие планирование поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета. Администраторы источников финансирования дефицита бюджета обеспечивают адресность и целевой характер использования ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; осуществляют контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации наделено в бюджетной сфере широким спектром нормотворческих, организационных, методологических и контрольных полномочий. В первую очередь, Министерство организует составление проекта федерального бюджета и его исполнение, разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики, ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации. Министерство разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования. Министерство также разрабатывает программу государственных внутренних и внешних заимствований и государственных гарантий

55

Российской Федерации. Кроме того, оно осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организацион- но-правовых форм.

Управление финансово-бюджетной сферой во многом зависит от возможности точного учета этих средств. В период перестройки система государственных банков преобразовалась в банковскую систему с множеством коммерческих банков, в результате бюджетные средства в ряде случаев оказались на счетах в коммерческих банках. Учет государственных средств серьезно осложнился и появилась необходимость перехода от банковской системы исполнения бюджетов к казначейской.

С целью эффективного управления доходами и расходами бюджета и для повышения оперативности финансирования государственных программ в 1993 году Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе»80 в составе Министерства финансов было создано федеральное казначейство. В ходе проведения административной реформы с 1 января 2005 года федеральное казначейство было выделено в статусе федеральной службы с подчинением Министерству Финансов Российской Федерации и ему были переданы правоприменительные функции81. Ключевая функция Федерального казначейства заключается в кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кассовое обслуживание исполнения бюджета играет важную роль в управлении финан- сово-бюджетной сферой и не случайно смысл этой функции

80Российские вести. 1992. № 113.

81Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //

СЗ РФ. 15 марта 2004 г. № 11. Ст. 945.

56

потребовал уточнения со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.12.2006 № 10-П82 сделал важное уточнение относительно нормы Бюджетного кодекса РФ, возлагающей кассовое обслуживание бюджетов субъектов федерации на Федеральное казначейство РФ. Под действие части четвертой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации подпадают лишь проведение и учет Федеральным казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и по кассовым выпла-

там из него на едином счете бюджета субъекта Россий-

ской Федерации. При этом, по смыслу статьи 215 БК РФ (действовавшей до 1 января 2008 года), казначейское исполнение бюджета субъекта Российской Федерации предполагает, что функции кассира всех распорядителей и получателей средств бюджета данного уровня бюджетной системы Российской Федерации должны осуществлять органы исполнительной власти именно субъекта Российской Федерации. Кроме того, из статьи 166.1 Бюджетного кодекса, предусматривающей возможность открытия и ведения Федеральным казначейством лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с заключенным соглашением, следует, что кассовое обслуживание указанных участников бюджетного процесса относится к бюджетным

82 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. № 10-П «О проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 1.

57

полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время Федеральное казначейство Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:

•производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

•открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов;

•осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета;

•устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

•осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

•ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации инфор-

58

мацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета;

•составляет отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

•составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных

фондов.

Полномочия Федерального казначейства продолжают расширяться.

Федеральное казначейство является одним из органов исполнительной власти, которые осуществляют внутренний государственный финансовый контроль. В рамках полномочий по осуществлению внутреннего государственного и муниципального финансового контроля Федеральное казначейство осуществляет контроль за установленным соотношением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному и муниципальному финансовому контролю Федеральным казначейством проводится санкционирование операций.

Полномочия органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего контроля включают в себя контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации

59

ииных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». При осуществлении полномочий по внешнему государственному и муниципальному финансовому контролю органами внешнего финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Полномочиями органов внутреннего государственного

имуниципального финансового контроля по осуществлению внутреннего финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой

идостоверностью отчетности о реализации государственных и муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных и муниципальных заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государ-

60