Управление финансово-экономической сферой

Президент Российской Федерации осуществляет руководство государственной политикой в сфере стратегического планирования; определяет и уточняет направления, цели и приоритеты экономической политики, цели экономического развития Российской Федерации; определяет направления достижения стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащие решению; определяет цели и задачи стратегического управления в Российской Федерации. Президент Российской Федерации утверждает или одобряет документы стратегического планирования по вопросам, находящимся

вего ведении, и определяет порядок их разработки и корректировки, а также определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Общее руководство стратегическим планированием осуществляет Президент Российской Федерации в рамках работы Совета Безопасности Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации в соответствии со своими функциями и полномочиями осуществляет координацию стратегического планирования, а также экспертизу концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов и планов в области внутренней и внешней политики Российской Федерации, разрабатываемых согласно перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации

вобласти стратегического планирования осуществляется под руководством Президента Российской Федерации, а также Правительства Российской Федерации в части, его касающейся.

Организационно-методологическая, информационноаналитическая и экспертно-аналитическая поддержка стратегического планирования осуществляется аппаратом

101

Совета Безопасности Российской Федерации во взаимодействии с Аппаратом Правительства Российской Федерации

изаинтересованными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации.

Государственный совет Российской Федерации участвует в стратегическом планировании в части, касающейся осуществления Президентом Российской Федерации своих полномочий по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти.

Общественная палата Российской Федерации и иные совещательные и консультативные органы, создаваемые для обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации, в рамках стратегического планирования реализуют функции по обеспечению общественно значимых прав граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе в рамках стратегического планирования координирует формирование концепции развития федерального округа, а также взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях увязки федеральных и региональных социально-экономиче- ских программ по вопросам устойчивого развития Российской Федерации в пределах федерального округа.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование в сфере стратегического планирования, осуществляют контроль в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» и проводят обсуждение стратегии экономического развития Российской Федерации

иосновных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

102

Правительство Российской Федерации определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по финансово-экономическим вопросам и утверждает такие документы. Правительство обеспечивает в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации согласование разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации документов стратегического планирования, в частности стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации, с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми органами государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет стратегическое планирование путем рассмотрения вопросов устойчивого развития Российской Федерации на заседаниях Правительства или Президиума Правительства Российской Федерации, а также через работу государственных, правительственных и межведомственных комиссий, создаваемых для координации разработки и реализации внешней и внутренней политики Российской Федерации, включая развитие регионов.

На своем уровне Правительство определяет цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, определяет порядок осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования по находящимся в его ведении вопросам, а также порядок подготовки отчетов о реализации документов стратегического планирования. В качестве главного координатора Правительство обеспечивает согласованность

103

исбалансированность документов стратегического планирования, обеспечивает его методическое обеспечение, определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов экономического развития Российской Федерации для разработки документов стратегического планирования.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В задачи Счетной палаты входит, в частности, аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами для целей стратегического планирования со- циально-экономического развития Российской Федерации, оценка ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития. Соответственно, среди функций Счетной палаты установлены подготовка предложений по формированию системы ключевых национальных показателей и индикаторов, определяющих уровень и качество социально-экономического развития Российской Федерации, а также выбор критериев и методов их оценки. Счетная палата должна проводить оценку влияния внутренних

ивнешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации и оценку эффективности формирования, управления

ираспоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения социально-экономического развития Российской Фе-

104

дерации. Счетная палата анализирует и формирует предложения по составу макроэкономических и других ключевых показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, а также критериев и методов их оценки. Счетная палата уполномочена проводить стратегический аудит, который применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные целевые и достигнутые текущие значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации.

Центральный банк Российской Федерации осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику и участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации125. Ежегодно Банк России формирует и представляет в Государственную Думу основные направления единой государственной денежно-кредит- ной политики на предстоящий год.

125 Кудряшова Е.В. Центральный банк Российской Федерации в системе стратегического планирования России // Банковское право. 2017. № 1. С. 20–24; Шашкова А.В. Значение кодекса корпоративного управления Банка России 2014 // Вестник МГИМО-Университета. 2014. № 4 (37). С. 253–263; Поветкина Н.А. Платежный баланс Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014.

№ 12. С. 2771–2775.

105

Основные направления включают концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России, краткую характеристику состояния экономики Российской Федерации, прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году, сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации на предстоящий год, прогноз основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год, целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов, основные показатели денежной программы на предстоящий год, варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры. В этом документе определяется соотношение и использование важнейших инструментов и методов денежно-кредит- ной политики Банка России, таких как процентные ставки по операциям Банка России, обязательные резервные требования, операции на открытом рынке, рефинансирование кредитных организаций, валютные интервенции, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения и ряд других126.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают документы стратегического планирования на федераль-

126 См. подробнее: Кучеров И.И. Правовые основы денежно-кредит- ной политики, цели и методы ее осуществления // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 5. С. 116–123; Кучеров И.И. Валютное право России. М. : Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2011.

106

ном уровне, осуществляют координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления, разрабатывают планы деятельности федеральных органов исполнительной власти

иутверждают отчеты об их реализации, а также участвуют

восуществлении мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне.

Участники стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации и участники стратегического планирования на уровне муниципального образования наделены аналогичными полномочиями с учетом установленной законодательством Российской Федерации компетенции региональных и муниципальных органов власти.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации организует решение вопросов стратегического планирования с учетом концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Предпринимательское сообщество участвует в стратегическом планировании с использованием информацион- но-аналитических и организационных ресурсов Торговопромышленной палаты Российской Федерации и предпринимательских, в том числе отраслевых объединений.

Стратегическое планирование требует серьезной независимой экспертной поддержки.

Всоветский период ключевое значение для планирования экономики играл Госплан СССР.

ГоспланСССРбылобразованнабазеКомиссииГОЭЛРО. Основной задачей Госплана была разработка единого общегосударственного хозяйственного плана, способов и порядка его осуществления.

107

В Положении о Государственном плановом комитете

СССР (Госплане СССР), утвержденном Постановлением Совмина СССР от 17 июня 1982 года № 544 было записано, что «осуществляя возложенные на него функции, Госплан

СССР должен решительно выступать против ведомственности и местничества». Как отмечается в публикациях, Госплан фактически обладал необходимым уровнем независимости. «Конституционный порядок образования Госплана

СССР определяет его место в системе органов государственного управления, а роль общегосударственного планирования в построении социализма и коммунизма в нашей стране — значение в управлении экономическим и социальным развитием СССР в целом»127. «У каждого был свой интерес, даже у такого, кажется, макроэкономического министерства, как Минфин СССР. Он отвечал за сбалансированность госбюджета, и его лоббистским интересом была его бездефицитность. И только одно ведомство не имело своего собственного интереса — Госплан СССР, интерес которого был национальным интересом»128. Госплан имел значительную научную базу. «Разработка планов опиралась на научную базу, глубина которой зависела от горизонта планирования: для разработки основного рабочего плана на текущий год были созданы Методические указания (Госплан СССР, 1974), которые периодически переиздавались; варианты для пятилетних планов опиралась на результаты научных исследований, выполняемых научно-исследовательскими институтами при Госплане СССР; для обоснования долгосрочных планов были организованы масштабные исследования с привлече-

127Покровская А.Б. Правовое положение Госплана СССР : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1982.

128Иванов Е.А. Госплан СССР: Попытка воплотить в жизнь великую мечту // Экономическая наука современной России. 2010. № 4.

С. 115–130.

108

нием институтов Академии наук СССР и НИИ, входивших в состав министерств и ведомств (так называемая “отраслевая наука”)»129.

В 90-х годах в условиях перестройки и распада СССР

сохранились функции только одного из подразделений Госплана — Главного вычислительного центра Госплана СССР, которые приняли на себя Центр экономической конъюнктуры и прогнозирования при Правительстве Российской Федерации и Рабочий центр экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В 2005 году их правопреемником стал Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. 20 декабря 2005 года было издано Постановление Правительства Российской Федерации № 777 «О федеральном государственном учреждении “Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации”»130. Аналитический центр относится к исполнительной власти, соответственно, он не обладает необходимым уровнем независимости и сфера его деятельности уже, чем необходимо на стадии стратегического планирования.

Экспертное сопровождение стратегического планирования финансово-экономической деятельности в зарубежных странах осуществляется специальными органами, имеющими гарантии на основе закона. В США — Бюджетной службой Конгресса США, в Нидерландах — Голландскими бюро планирования (в сфере экономики, в сфере экологии, региональной политики и социальных вопросов), в Германии — Немецким советом экономических экспертов и так

129Косов В.В. О планировании социального и экономического развития России — платформа для консолидации общества. Выводы из опыта Госплана СССР // Экономическая наука современной России. 2013.

№3. С. 101–121.

130СЗ РФ. 26.12.2005. № 52 (ч. III). Ст. 5740.

109

далее. Обычно статус, цели и задачи, ресурсная база, а также гарантии доступности и прозрачности, независимости и объективности такого органа определяются законодательно.

Независимые плановые органы проделывают очень серьезную и важную работу. Например, ежегодно голландские бюро по планированию издают около трехсот докладов, помимо многочисленных текущих консультаций. Доклады содержат информацию по политически значимым вопросам, таким как варианты частно-публичного сотрудничества в инфраструктурных проектах, краткосрочные общие прогнозы, мониторинг достижений поставленных целей

вэкологической сфере. Некоторые из этих докладов издаются по запросу государственных ведомств, некоторые издаются по инициативе самих бюро по планированию, а ряд из них являются обязательными по законодательству о деятельности бюро (бюджетные прогнозы). Независимость, надежность и объективность сведений отчетов особо подчеркивается и имеет необходимые законодательные гарантии131. Добавим к этому, что голландские плановые органы

внекоторых случаях анализируют на предмет осуществимости программные документы политических партий в сфере экономики.

Нельзя недооценивать организационно-правовое обеспечение стратегического планирования. Мировая практика свидетельствует о необходимости соответствующего органа с независимым статусом. Возможно, назрела необходимость ввести в Конституцию Российской Федерации отдельный раздел об органах, не входящих в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, но наделенных спе-

131 Halffman W. Measuring the Stakes: The Dutch Planning Bureaus // Lentsch J. Weingart P. Scientific Advice to Policy Making: International Comparison. Opladen : Verlag Barbara Bdrich, 2009.

110