Управление финансово-экономической сферой

Предпочтение в пользу финансовой деятельности государства в одном из недавних исследований59 было отдано потому, что понятие «деятельность» имеет универсальный характер и позволяет охватить функциональную активность всего аппарата публичной власти, включая органы представительной власти, в отличие от понятия «управление», которое в «узкой» и принятой в российском законодательстве трактовке является административно-правовым и используется для обозначения деятельности органов только исполнительной власти. Понятие «деятельность» позволяет рассмотреть бюджет и связанные с ним отношения не только через управленческую призму, но и с точки зрения реализации права государственной собственности на бюджетные средства.

О финансовой деятельности было удобнее вести речь также потому, что категория деятельности дает возможность раскрыть все сущностные аспекты реализации бюджетной правосубъектности источника деятельности государства и муниципальных образований — через такие элементы как субъект, объект, цели, методы, функции, стадии, циклы, задействовать весь богатый понятийный и методологический аппарат праксиологической теории60. Понятие деятельность позволяет использовать теоретическую базу, которая выработана отечественной финансово-правовой наукой при исследовании более общей категории — «финансовая деятельность государства».

Нам представляется, что государственными финансами можно и нужно управлять. Отрасль финансового права

59См.: Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности : дисс. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2009.

С. 32–35.

60Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 7–8.

41

на сегодняшний день уже шагнула далеко вперед61. Государственные и муниципальные финансы можно рассматривать как объект прямого управления и воздействия со стороны государства62.

Финансы — это очень подвижная и текучая область, в которой следует применять особые подходы. Об этом писали в советский период, об этом следует помнить и теперь63. «Каждому виду отношений свойственно определенное сочетание властно-организационных и имущественных элементов, а также особые присущие им формы, определяемые содержанием.

Особые формы складываются и в финансовых отношениях, например, закрытие кредитов в случае определенных правонарушений, распоряжение расчетными и текущими счетами для погашения обязательств и так далее»64. Пример, конечно, уже устарел, но общее положение об особенностях подходов к управлению финансами сохранило свою актуальность.

61Шохин С.О. Тенденции развития финансового права истоки и современность // Финансовое право. 2003. № 2. С. 5–8; Тютина Ю.В. Процесс развития отрасли финансового права // Вестник Российской правовой академии. 2008. № 1. С. 48–52; Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9. С. 3–5; Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании // Юрист. 1999. № 4. С. 6–12.

62Финансоваябезопасностьифинансовыйконтроль// ФедороваА.Ю., Дорожкина Н.И., Чернышова О.Н. Тамбов, 2016. С. 32.

63Шохин С.О. Финансовое право — время перемен // Финансовое право. 2014. № 2. С. 3–5.

64Халфина Р.О. Право как средство социального управления.

М. : Наука, 1988. С. 196.

42

Несмотря на особенность подходов к управлению финансами65, нет оснований отрывать управление финансами от управления экономикой. Необоснованное обособление управления финансами от всего государственного управления и от управления экономикой можно было наблюдать в период административной реформы в Российской Федерации. Проводя административную реформу, законодатель и исполнительная власть не уделили должного внимания вопросам управления финансами66. Реформы в сфере управления государственными финансами проходили параллельно административной реформе.

В настоящей монографии мы говорим об управлении финансово-экономической сферой, объединяя общие подходы к управлению экономикой и финансами, но не исключая особых подходов к управлению финансами. Выстраивать систему стратегического планирования с точки зрения интеграции в нее разных видов планирования возможно на основе интеграции управления экономикой и финансами.

3.2. Основы управления финансово-бюджетной сферой в России

В России, как и во всем мире, в последние десятилетия применяется концепция управления бюджетной сферой на основе идеи «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». Начиная с 80-х годов XX века на смену сметного финансирования в практику государственного

65Шохин С.О. Правовые механизмы влияния на баланс элементов финансовой системы // Вопросы экономики и права. 2016. № 39.

С. 16–18.

66Калина Е.С. Проблемы государственного управления финансами

вконтексте административной реформы // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. № 38. 2010. С. 99–103.

43

управления вошли программные бюджеты. «Проведенные в конце 1980-х годов в Новой Зеландии и Австралии реформы государственного управления дали импульс для широкого распространения “программного” бюджетирования, которое к настоящему времени в той или иной форме используется в большинстве развитых стран и многих развивающихся»67.

Программное бюджетирование связано с постановкой целей, формализованных в программах68, и оценкой результатов деятельности органов государственной власти. Бюджеты в этом случае структурируются по программам. Управление финансово-бюджетной сферой направлено на результативность бюджетных расходов. Результативность бюджетных расходов определяется как соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности. Важную роль играют здесь критерии оценки программ. Результативность бюджетных расходов отражается в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (в литературе и сообщениях их часто сокращенно называют ДРОНДы), правовое регулирование которых содержится в Положении о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 24969. На сегодняшний день бюджетирование, ориентированное на результат, и оценка результатов программ распростране-

67Лавров А.М., Бегчин Н.А. Проблемы и перспективы внедрения «программных» бюджетов // Финансы. 2016. № 4. С. 3–12.

68Шохин С.О. Правовые проблемы финансирования федеральный целевых программ // Юридический мир. 2014. № 1. С. 51–55; Кудряшова Е.В. Судебное правоприменение в сфере государственного финансового планирования // Закон. 2014. № 9. С. 176–180.

69СЗ РФ. 31.05.2004. № 22. Ст. 2180.

44

ны практически на все организации в цепи распределения государственных средств70.

Суть бюджетирования, ориентированного на результат, состоит также в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами (в терминологии действующего бюджетного законодательства — целевыми программами). Администрирование или управление бюджетных средств осуществляют в той или иной степени все участники бюджетного процесса.

Основы бюджетной системы Российской Федерации заложены в Конституции Российской Федерации. Конституция устанавливает принцип бюджетного федерализма, в соответствии с которым каждый из трех уровней бюджетной системы наделяется определенными бюджетными полномочиями. Так, составление, утверждение и исполнение федерального бюджета, а также федеральные налоги и сборы отнесены к ведению Российской Федерации71. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов. В исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований находятся соответствующие бюджеты и региональные и местные налоги.

Управление финансово-бюджетной сферой при распределении полномочий по уровням бюджетной системы не может обойтись без решения трех основных вопросов: какой

70Kudryashova E. Budgetary Institutions in the Context of Budget Reform in Russia // Kutafin University Law Review. 2016. Vol. 2. № 2 (6). C. 347–357.

71Поветкина Н.А. Российская федерация как субъект бюджетного права : монография / под ред. Крохиной Ю.А. М., 2004; Поветкина Н.А. Современная концепция субъектов бюджетного права // Финансовое право. 2004. № 1. С. 33–37.

45

уровень власти определяет и устанавливает эти полномочия, какой уровень власти финансирует расходы и обеспечивает выполнение этих полномочий72. Вопросы бюджетного федерализма решались на самых ранних стадиях проведения бюджетной реформы и в начале перехода к программному бюджету в Российской Федерации. В 2001 году была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года73. В Программе развития бюджетного федерализма отмечалась в качестве основной проблема четкого разграничения полномочий

иответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных полномочий. В этих целях предлагалось ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» — права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов; б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг. Совершенствование принципа бюджетного федерализма было нацелено на сокращение

иликвидацию «нефинансируемых федеральных мандатов», когда полномочия передавались без надлежащего финансового обеспечения. В бюджетном законодательстве не появилось понятия «расходные полномочия», но отчасти оно воплотилось в понятиях бюджетные полномочия и расходные обязательства.

На основе принципа разделения властей Конституция определяет бюджетные полномочия исполнительных,

72Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву : учеб. пособие.

М., 2010. С. 55–56. URL: http://ek-advocate.com/category/publications-for- professors-and-students/ (дата обращения: 1 октября 2017 г.).

73Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа

2001 г. № 584.

46

законодательных (представительных) и контрольно-надзор- ных органов.

Президент Российской Федерации играет ведущую роль на стадии целеполагания и определяет приоритетные задачи бюджета на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный период. Основная задача представительных и внешних контрольных органов заключается в осуществлении предварительного и последующего контроля. Наибольшим объемом полномочий в бюджетном процессе наделены исполнительные органы власти, которые разрабатывают соответствующие бюджеты и обеспечивают их исполнение.

Так, например, Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет о его исполнении. Правительство разрабатывает и реализует налоговую политику и обеспечивает совершенствование бюджетной системы74.

Основным документом, определяющим основы управления финансово-бюджетной сферой, является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов

74Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.

№2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 22 дека-

бря 1997 г. № 51. Ст. 5712.

47

бюджетной системы Российской Федерации, основания

ивиды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вструктуру бюджетной системы Российской Федерации входят федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты, в том числе муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, бюджеты городских и сельских поселений.

Законодательством Российской Федерации определены следующие участники бюджетного процесса: Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований; Центральный банк Российской Федерации; органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; главные администраторы

иадминистраторы доходов бюджета; главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих за-

48

седаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»75, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»76, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»77, Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»78, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

имуниципальных образований»79, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Исполнительные органы государственной власти и ис- полнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета

75СЗ РФ. 13 мая 2013 г. № 19. Ст. 2304.

76СЗ РФ. 8 апреля 2013 г. № 14. Ст. 1649.

77СЗ РФ. 6 октября 2003 г. № 40. Ст. 3822.

78СЗ РФ. 8 апреля 2013 г. № 14. Ст. 1649.

79СЗ РФ. 14 февраля 2011 г. № 7. Ст. 903.

49

исреднесрочного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают

иутверждают методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом.

Основную работу по бюджетированию проводят финансовыеорганы — Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, органы и должностные лица местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление

иорганизацию исполнения местных бюджетов. Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета и среднесрочного финансового плана, представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности.

Специализированным органом по исполнению бюджета является Федеральное казначейство, которое осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Важными бюджетными полномочиями наделен Центральный банк Российской Федерации. Центральный банк совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государ-

50