Управление финансово-экономической сферой

актов на основе оперативной информации, как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредит- ной политики (см. Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О).

К прямому управлению в экономике следует также от-

нести государственное регулирование цен и тарифов. Регу-

лирование цен и тарифов осуществляется на основе отраслевых законодательных актов.

Прямое управление экономикой включает экологическое регулирование43 с его специфическим набором средств воздействия, принимаемых на основе развитого экологического законодательства. Отличается своей спецификой управление финансовых рынков, с собственным набором мер и развитой правовой базой.

2.3. Косвенное управление экономикой

Разнообразие косвенных мер воздействия на экономику бесконечно и слабо поддается систематизации. Здесь можно сказать, что все средства хороши, кроме неэффективных.

Косвенное управление экономикой может осуществляться путем создания организационных условий для экономической деятельности. В России принят Федеральный закон от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», который упорядочивает создание розничных рынков в Российской Федерации и определяет их правовой статус. Принят Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования

43 В современных трудах по административному праву считается целесообразным объединять административно-правовое регулирование в экономике и экологическое регулирование. См.: Штобер Р. Хозяйствен- но-административное право: основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / пер. с нем. М. : Волтерс Клувер, 2008.

31

торговой деятельности в Российской Федерации», который упорядочивает организацию ярмарок, нестационарных торговых объектов.

Добиться поставленных управленческих целей в экономике можно стимулируя желаемое поведение со стороны экономических субъектов, и стимулы могут быть самые разнообразные.

Например, с целью развития определенной территории может быть принято решение о создании особой экономической зоны или кластера. Особая экономическая зона — часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Кластер — совокупность особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации и управление которой осуществляется одной управляющей компанией. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Особые экономические зоны и кластеры создаются в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»44.

Стимулирование научно-исследовательской деятельности на определенной территории может быть реализовано через создание наукограда. Принят Федеральный закон

44 СЗ РФ. 25 июля 2005 г. № 30 (ч. II). Ст. 3127.

32

от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».

Разного рода меры стимулирования в последнее время принимаются для поддержки агропромышленного комплекса. Принят Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». В этом законе приводится не закрытый перечень мер стимулирования:

1)предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям;

2)применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей;

3)осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд;

4)регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе таможенно-тариф- ное и нетарифное регулирование;

5)информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи;

6)антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

7)участие общественных организаций в формировании

иреализации государственной аграрной политики;

8)проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций.

Косвенное управление экономикой может осуществлять-

ся на основе государственно-частного партнерства. Опре-

деления государственно-частного партнерства могут быть самые разные, но самым важным здесь является взаимовыгодность сотрудничества государства (муниципалитета)

33

и хозяйствующего субъекта45, а также достижение социально значимых целей. Формы государственно-частного партнерства могут быть самые разнообразные: концессии, соглашения о софинансировании и инвестировании, реализация целевых программ с привлечением частных инвестиций и так далее.

Объем прямого вмешательства в экономику может уменьшаться или увеличиваться в зависимости от отрасли экономики. Чем больше системных рисков для экономики несет конкретный вид экономической деятельности (банковская деятельность) и чем больше социальное значение такой деятельности (сельское хозяйство), тем больше вмешательство со стороны государства и тем более оно оправдано

сточки зрения права и здравого смысла.

2.4.Стратегическое планирование в управлении экономикой

Сточки зрения науки управления необходимыми составляющими стратегического планирования являются целеполагание и горизонт планирования (в литературе по управлению обычно используется более широкий термин «горизонт отсечения»). Любая управленческая деятельность имеет целевой характер, но стратегическое планирование немыслимо без четкого формулирования целей: «решающую роль приобретают не просто план и его выполнение, а цели планов и пути их достижения»46. Целеполагание — основа стратегического планирования. Горизонт планирования — это прежде всего срок, на который составляется план. Горизонт

45Шохин С.О. Правовое обеспечение государственно-частного партнерства с участием малого и среднего бизнеса // Юридический мир. 2013. № 12. С. 40–42.

46Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М. : Наука, 2009. С. 176.

34

отсечения означает также четко очерченный круг вопросов и объем ресурсов, задействованных для реализации поставленных целей, а также круг рисков, которые готов принять планирующий субъект (горизонт отсечения по последствиям). Целеполагание и горизонт отсечения являются ключевыми для правового регулирования стратегического планирования.

Стратегическое планирование — это управление будущими рисками, не все из которых известны на момент принятия планового решения. Управляющий субъект определяет желаемое состояние общественных отношений в будущем (например, мэр города определяет стратегическую цель — город должен стать промышленно развитым, то есть определяет желаемое состояние системы в будущем), далее, в рамках заявленной стратегической цели, принимаются конкретные решения, направленные на достижение этого состояния (выделяется земля под строительство промышленных предприятий, устанавливаются стимулы инвестиций и так далее)47. Стратегическая цель не может быть слишком конкретной, поскольку ее достижение или недостижение будет оцениваться с учетом неизвестных внешних реалий (в условиях глубокого экономического кризиса «промышленно развитый город» будет означать иное, нежели в условиях бурного экономического роста экономики). Планирование должно обладать гибкостью вплоть до отказа от запланированного, если того требуют внешние обстоятельства и здравый смысл48. Выполнение запланированного любой ценой

47Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования). М., 2013. С. 56.

48Кудряшова Е.В. Вопросы правового регулирования государственного планирования // Журнал российского права. 2009. № 10 (154).

С. 51–57.

35

не соответствует сути стратегического планирования: отклонения от плана являются допустимыми и необходимыми, но должны быть обоснованы.

Для планирования всегда характерно два уровня решений — плановое решение (план развития территории, план социально-экономического развития, бюджет и т.д.), которое направлено на обобщенный объект регулирования (территория как целое, социально-экономическая ситуация, финансовая система и т.д.) и конкретные решения на основе плана, направленные на узкий круг общественных отношений (выделение земель, разрешения на строительство, выделение средств /ассигнования/ и т.д.). Принятие конкретных решений требует широкой свободы усмотрения, так как предвидеть все внешние условия на стадии принятия плана невозможно. Какими должны быть решения определяется управляющим субъектом, но все они должны вести к достижению желаемого состояния общественных отношений (достижение стратегической цели) к установленному сроку (горизонт планирования). Плановое решение (план) в стратегическом планировании является главенствующим и все решения в рамках плана должны оцениваться с учетом плана.

Стратегическое планирование — это управление рисками «из будущего в настоящее» на основе постановки целей (целеполагания) в рамках горизонта планирования. Стратегическое планирование сочетает в себе черты прямого и косвенного управления экономикой49. Плановые акты обязательны для субъектов, связанных с планирующим субъектом отношениями власти и подчинения. Например,

49Кудряшова Е.В. Правовые аспекты государственного планирования

вгосударственном регулировании экономики // Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2013. № 4. С. 17–20.

36

для получателей бюджетных средств, хотя и в этом случае планирование предполагает обоснованные отклонения.

Одновременно плановые акты содержат показатели, на которые ориентируются субъекты частного хозяйства, не связанные отношениями власти и подчинения с планирующим субъектом. В этом случае мобилизующая функция планов тесно связана с уровнем доверия общества к государству.

Исторический опыт показывает, что отсутствие доверия к власти парализует регулирующее воздействие любого государственного планирования50. В зависимости от уровня доверия к власти в государстве в сфере экономики хозяйствующие субъекты либо полагаются на предложенные государством планы, и тем самым приводят их в действие, либо, выражая недоверие, не принимают во внимание государственное планирование, тем самым уменьшая регулирующее воздействие планов.

Эффективность косвенного управленческого воздействия стратегического планирования связана также с исторически сложившимися моделями формирования планов «сверху-вниз» или «снизу-вверх» 51. Россия, имея долгую историю централизованного планирования и связанные с этим традиции, в основном реализует модель стратегического планирования «сверху-вниз», которая теперь утратила существовавший ранее рычаг партийного давления. «В СССР планирование опиралось на партийную дисциплину. В современной России людей приходится убеждать

50Wood S. Why “indicative planning” failed: british industry and the formation of National economic development (counsil 1960-64) // Twentieth сentury british history. 2000. Vol. 11. Issue 4. P. 431–459.

51Veith Mehde Gevernance, Administrative Science and the Paradoxes of New Public Management // Public policy and Administration. Vol. 21.

№4. Р. 60–81.

37

ГЛАВА 3

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРОЙ

3.1. Управление государственными финансами

Особо следует сказать об эволюции подходов к управлению государственными финансами и его соотношении с финансовой деятельностью государства.

Современные авторы А. Анисимов и Г. Крылов утверждают, что в советский период «составление и исполнение бюджета признавались и изучались, но финансовое управление как целенаправленная деятельность государства по выработке и претворению в жизнь финансовой политики через соответствующие органы отрицалось. Поскольку финансовое управление и бюджетный процесс не укладывались в экономическую трактовку финансов, о них старались не говорить. Но они существовали на виду у всех и относились именно к субъективному началу — целенаправленному образованию и налаживанию финансовых отношений государством»54. Есть и другие мнения. С.В. Ячевская в своей публикации55, посвященной непосредственно развитию управления финансами, представляет это развитие как непрерывный процесс, продолжавшийся без пробелов с XV века и до наших дней. В исследовании С.В. Ячевской целью управления финансами является финансовая устойчивость и независимость государства, которые достигаются обеспечением макроэкономической сбалансированности, сокращении государственного долга, стабильности национальной

54Анисимов А., Крылов Г. Бюджетный процесс и бюджетный календарь // Хозяйство и право. 1995. № 10. С. 62–76 (на с. 64).

55Ячевская С.В. Генезис и эволюция управления финансами в России // Право и управление. XXI век. № 3. 2009. С. 56–59.

39

валюты56. Очевидно, что эти цели существовали в любой период для государства. Логично предположить, что управление финансами объективно существовало непрерывно на протяжении всех периодов истории, в том числе российской.

В 80-х годах XX века А.И. Худяков дал следующее определение управлению финансами: «Управление финансами представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций советского государства»57. А.И. Худяков писал, что управление финансами входит в предмет финансового права. В последующем его идеи были забыты, и проблематика управления финансами в рамках финансового права отошла на второй план. Большинство в науке финансового права отдало предпочтение понятию финансовая деятельность государства. В учебниках по финансовому праву мы найдем разнообразные определения финансовой деятельности государства, но очень мало или ничего об управлении финансами.

Против использования понятия «управление», «управленческие отношения» в финансовом праве высказывалась Э.Д. Соколова, поскольку, по ее мнению, финансовую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти, но и законодательной и судебной власти58.

56Ячевская С.В. Министерство финансов Российской Федерации

всистеме государственного управления публичными финансами : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.

57Худяков А.И. К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами // Правоведение. 1985. № 1. С. 65.

58Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / под ред. Е.Ю. Грачевой. М. : ИД «Юриспруденция», 2007. С. 73.

40