Управление финансово-экономической сферой

и особенно в условиях рыночной экономики, когда соображения прибыли (выгоды) становятся господствующими. И это мы, кстати, видели на примере СЭВ, где формальное равенство государств-членов привело к краху. Но и этого мало. ЕС стал возможным потому, что Западная Европа уже перешла в пост-рыночные сообщения. Их основа — госсобственность и планирование в интересах общегосударственного развития»160.

Как бы ни был идеологизирован и незаслуженно забыт опыт работы СЭВ, аналогии с Европейским союзом, в противовес которому СЭВ создавался, здесь неизбежны. Хотя с утверждением об отходе от рыночных принципов и переходе в европейских странах к планированию в интересах общегосударственного развития можно поспорить.

Применение надгосударственного стратегического планирования и согласование решений в области стратегического управления тесно связаны с гармонизацией государственного управления вообще. Гармонизация государственного управления как обобщающей категории власти, в свою очередь, всегда связывается с проблемой суверенитета и представляет собой крайне чувствительный вопрос интеграции. Ведь даже передача отдельных компетенций влечет ограничение в той или иной мере суверенитета государства — участника союза. «Передача компетенций Европейскому союзу, как и любой другой международной организации, ограничивает государственную власть, а так как органы государства не могут рассматриваться отдельно от государства, следует говорить именно об ограничении суверенитета, а не только об ограничении государственной власти в определенных сферах или об ограничении государственных

160 Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. 2010. URL: http://lib.sale/pravo-evropeyskoe/lektsii-istorii-pravu-evropeyskogo. html (дата обращения: 30 июля 2017 г.).

141

полномочий. В связи с этим обосновывается вывод о том, что наднациональность всегда связана с добровольным ограничением государственного суверенитета»161.

В 90-х годах XX века за основу управления в ЕС был взят так называемый «открытый метод координации», сочетающий в себе элементы централизованного управления

иответственность отдельных государств162. Метод открытой координации, за исключением некоторых сфер, не регулируется договорами о ЕС и является в большей степени неформальным. Одним из основных условий эффективного функционирования открытого метода координации является баланс целей, который предполагает, что цели отдельных государств — членов ЕС не доминируют над общими целями163. При общей невозможности иерархии целей довольно проблематично применять стратегическое планирование, для которого ключевые составляющие управленческого воздействия — это целеполагание и горизонт отсечения. Причем для стратегического планирования целеполагание

ииерархия целей — основа.

Статья 298 Договора о функционировании Европейского союза в редакции Лиссабонского договора 2009 года устанавливает, что «при выполнении своих задач институты, органы и учреждения союза опираются на открытую эффективную и независимую европейскую администрацию». Положение этой статьи иногда считают основой для установления на наднациональном уровне общих административных

161Мещерякова О.М. Наднациональность в праве Европейского союза

ипроблема суверенитета : автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2010.

162Armstrong K. The Charter of EU and Governance: from “Community method” to New Models of Governance // Current Legal Problems 64 (2011). Р. 179–214.

163Токарева Е.В. «Открытый метод координации» — новая модель управления в ЕС // Вестник пермского университета. Серия: Политоло-

гия. 2010. № 3. С. 110–121.

142

принципов и правил164, но это мнение далеко не всегда находит поддержку.

Нежелание реализовывать единую экономическую политику Европейского союза в отдельно взятых государствах демонстрирует решение Конституционного суда Германии в связи с ратификацией в 2009 году Лиссабонского договора, вносившего серьезные изменения в Договор о Европейском союзе. «30 июня 2009 года Конституционный суд ФРГ критически оценил спорные положения договора и решил, что немецкий “Сопроводительный закон к Лиссабонскому договору”, регулирующий (в числе прочего) их практическую реализацию в Германии, несовместим с Основным законом ФРГ. Конституционный суд указал на опасность того, что “созданные институты… начнут развиваться самостоятельно и будут политически сами себя укреплять”, а это может повлечь за собой “превышение их полномочий и запланированных программ интеграции”». С одной стороны, Конституционный суд в целом признал правомочность Лиссабонского договора, расширяющего компетенции ЕС в сферах обороны, внешней торговли, уголовного права и социальной политики, с другой, подчеркнул, что “процессы европейского единения, базирующиеся на союзном договоре суверенных государств, не могут осуществляться путем сужения того пространства, которым располагают государства для своей внутренней политики в экономических, культурных и социальных вопросах”»165.

Стратегическое планирование как метод управления как в национальном, так и в наднациональном масштабе

164Law of administrative procedure of the European Union. Brussels : European Added Value 2012. С. 5.

165Погорельская С. Лиссабонский договор: проблемы политической консолидации // Мировая экономика и международные отношения. 2010.

№7. С. 40–54.

143

возможно только при определенном уровне доверия к наднациональным институтам, а этот уровень к 2009 году очевидно упал. Программа «Европа–2020» — долгосрочный стратегический документ — принималась в 2010 году в условиях понижения уровня доверия стран-участниц к Европейскому союзу. Возможно поэтому программу «Европа–2020» часто характеризуют как амбициозную.

Программа изначально была принята с целью выхода из кризиса, но рассматривается как нечто большее и предусматривает рост экономики в трех аспектах: «разумный рост» — развитие экономики, основанное на знаниях

иинновациях; «устойчивый рост» — создание экономики, основанной на целесообразном использовании ресурсов, экологии и конкуренции; «всеобъемлющий рост» — способствование повышению уровня занятости населения, достижение социального и территориального согласия166. Прогресс в достижении целей программы «Европа–2020» должен оцениваться в рамках каждого «европейского семестра» — одногодичного периода координации экономических политик и бюджетов. Показатели программы реализуются в показателях «европейского семестра».

Стратегическое планирование в финансовой сфере

иподчинение финансов общеевропейским целям — еще более сложный и чувствительный вопрос, чем стратегическое планирование экономики167.

ВДоговоре о ЕС заложены принципы наднационального бюджетного процесса, включая принцип бюджетной дисциплины (статья 310), принцип финансирования бюджета

166URL: http://eulaw.ru/content/307 (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

167Kudryashova E.V. Logic and issues of international regional tax integration // Russian law: theory and practice. 2016. № 2. С. 42–47.

144

из «собственных ресурсов» (статья 311)168, многолетнее финансовое планирование — максимумы расходов как минимум 5 лет (статья 312), бюджетный период (статьи 313–316)

ипроцедуры исполнения бюджета и бюджетного контроля

(статьи 317–319).

Сточки зрения стратегического финансового планирования нас больше всего интересуют многолетние программы. В Европейском союзе с 1988 года принимаются многолетние финансовые программы, в которых назначаются наиболее важные направления формирования европейского бюджета

иограничения в расходной части в среднесрочной перспективе, которые корректируются каждый год в общеевропейском бюджете с указанием фактических уровней расходов. Введение многолетних программ в литературе оценивается неоднозначно: с одной стороны, повысилась предсказуемость расходов и бюджетная дисциплина, с другой стороны, утрачена гибкость в бюджетной политике. Многолетние программы вместе с Пактом о стабильности и росте критикуют за недостаточную эффективность в хорошие времена и чрезмерную жесткость в кризисные периоды. Лиссабонский договор ввел новую процедуру согласования многолетних финансовых программ, что стало дополнительным источником разногласий между наднациональными институтами Европейского союза169.

168Порядок финансирования за счет собственных ресурсов конкретизирован в нескольких решениях Европейской комиссии. URL: http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2000R1150:2 0070101:EN:PDF

169Сидорова Е. Евросоюз: общий бюджет после Лиссабона // Совре-

менная Европа. 2011. № 4. С. 109–123; Szyszcak E. Experimental governance: The Open Method of Coordination // European Law Journal. Vol. 12.

№4. P. 486–502.

145

6.3. Правовая база развития стратегического планирования в ЕАЭС

Процесс экономической интеграции на постсоветском пространстве объективно обусловлен рядом причин. Среди этих причин называют близость экономик, общность исторического пути, общие культурные традиции, тренды экономического развития и успехи европейской интеграции170. Практически после распада СССР в силу ранее существовавших тесных связей между вновь образованными государствами начались интеграционные процессы. Интеграционные процессы начались с создания Содружества Независимых Государств (двенадцать государств-членов — бывших республик

СССР, кроме Латвии, Литвы и Эстонии) в 1991 году, но интеграционные процессы в рамках этого образования затормозились171, и на постсоветском пространстве стали образовываться новые союзы: региональная организация ГУАМ, включающая Грузию, Украину, Азербайджан, Молдавию (ранее включала также Узбекистан); Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), включающая пять государств бывшего СССР (Казахстан, Таджикистан, Киргизию, Узбекистан, Россию), а также Китай; союз России и Республики Беларусь.

Несколько региональных экономических объединений государств на одной территории создает ряд проблем. В рамках всех этих объединений подписано уже несколько документов, зачастую со схожим содержанием и пересекающихся между собой, что в ряде случаев создает сложности в дальнейшей интеграции. Проблемой также являет-

170Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международно-правовые аспекты ЕС и Таможенного союза : монография. М., 2012. С. 59–60.

171Иванова Е.М. Евразийская интеграция: путь от СНГ к ЕАЭС // Российский внешнеэкономический вестник. 2015. № 6. С. 112–119.

146

ся членство некоторых государств во Всемирной торговой организации172.

В современных исследованиях отмечается, что наработки Европейского союза используются в формировании Евразийского экономического союза (ЕАЭС). «Такие достижения европейской интеграции, как система собственных средств, применение среднесрочного финансового планирования, развитая система бюджетного контроля и противодействия правонарушениям в бюджетной сфере, а также прозрачность бюджета ЕС, могут быть успешно использованы в качестве модели для применения в интеграционных образованиях с участием России, особенно в рамках ЕАЭС, как наиболее схожего из них с ЕС по своим целям и задачам»173.

Как и приведенные выше примеры, ЕАЭС создан в противовес европейской интеграции. Много было попыток создать таможенный союз и единое экономическое пространство, но катализатором интеграционных процессов стал мировой экономический кризис 2008 года174.

Концепция Единого экономического пространства ЕАЭС включает в себя пять структурных элементов: таможенный союз (свобода движения товаров), свободу движения услуг, свободу движения рабочей силы, свободу движения капиталов и согласованную экономическую политику175. Таким образом, в отличие от Европейского союза, где

172Shadikhodjaev S. Trade integration in the CIS region: a thorny path towards a customs union // Journal of International Economic Law. 2009. 12(3). Р. 555–578.

173Пазына Е.О. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского союза : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

174Валовая Т.Д. Экономическая интеграция приобрела внутреннюю динамику // Евразийский научный форум «Евразийская экономическая интеграция: становление и развитие». СПб., 2013. С. 42–47.

175Мансуров Т.А. ЕврАзЭс — от экономического сотрудничества

кединому экономическому пространству. М., 2011. С. 253.

147

основными являются четыре свободы, в ЕАЭС изначально присутствует ориентир на согласованную экономическую политику. Согласованная экономическая политика предполагает следующие соглашения: Соглашение о согласованной макроэкономической политике; Соглашение о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий; Соглашение о порядке и организации управления, функционирования и развития общего рынка нефти и нефтепродуктов Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации; Соглашение об обеспечении доступа к услугам естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы тарифной политики; Соглашение о правилах доступа к услугам естественных монополий в сфере транспорта, включая основы тарифной политики; Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции; Соглашение о единых правилах предоставления промышленных субсидий; Соглашение о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства; Соглашение о государственных (муниципальных) закупках; Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования; Соглашение о единых принципах и правилах регулирования в сфере охраны и защиты прав интеллектуальной собственности176.

Эти соглашения органично вошли в качестве приложений в Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года, в действующей редакции), который содержит юридические конструкции, позволяющие странам-чле- нам осуществлять согласование финансово-экономической политики в рамках интеграционных процессов177.

176Мансуров Т.А. ЕврАзЭс — от экономического сотрудничества

кединому экономическому пространству. М., 2011. С. 253.

177См.: Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasiancommission.org/ (датаобращения: 5 июня2014 г.);

148

Уже в 1-й статье провозглашается стремление обеспечить проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и иными международными договорами в рамках Союза.

Среди приоритетных целей интеграционного процесса выделяются наиболее важные с точки зрения юридического обеспечения интеграционных процессов на макроэкономическом уровне. Это, в первую очередь, гармонизация законодательства, то есть сближение законодательства государствчленов, направленное на установление сходного или хотя бы сопоставимого нормативного правового регулирования в отдельных, наиболее важных сферах. Следующим этапом этого процесса должна стать унификация законодательства, под которой предполагается сближение законодательства госу- дарств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах.

Следует отметить, что на наш взгляд, гармонизация и унификация законодательства, строго говоря, являются скорее не целями, а инструментами, механизмами достижения реально значимых целей — создания единого экономического пространства, то есть пространства, состоящего из территорий государств-членов, на котором функционируют сходные или сопоставимые и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм. Для этого необходимо проведение максимально возможной единой политики, предполагающей применение государствами-членами унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий.

Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 16 января 2017 г.).

149

На первоначальном этапе закреплено проведение скоординированной политики, предполагающей осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, с последующим переходом к согласованной политике,

втом числе в финансовой сфере, предполагающей гармонизацию правового регулирования в такой степени, которая необходима для достижения целей Союза178, предусмотренных Договором. А эта цель — создание «общего (единого) рынка», совокупности экономических отношений в рамках Союза, при которых обеспечивается свобода перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Начало этому процессу положило создание таможенного союза.

Установлено, что государства — члены ЕАЭС осуществляют скоординированную или согласованную политику

впределах и объемах, установленных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза. В иных сферах экономики государства-члены стремятся к осуществлению скоординированной или согласованной политики

всоответствии с основными принципами и целями Союза. Предусмотрены и соответствующие механизмы реали-

зации этих задач. Для этого решением Высшего Евразийского экономического совета могут создаваться вспомогательные органы (советы руководителей государственных органов Сторон, рабочие группы, специальные комиссии) по соответствующим направлениям и даваться поручения Евразийской экономической комиссии по координации взаимодействия Сторон в соответствующих сферах. При этом установлено, что Высший совет определяет стратегию, направления и перспективы формирования и развития Союза и принимает решения, направленные на реализацию целей Союза.

178 Шохин С.О. Основы формирования нормативно-правовой базы единой валюты ЕАЭС // Юридический мир. 2016. № 6. С. 62–64.

150